פרק ט' לחוק התכנון והבניה מאפשר לבעלי זכויות במקרקעין לתבוע פיצויים בגין פגיעה שנפגעו מקרקעין אלה – בעקבות אישורה של תכנית חדשה, בהשוואה לזכויות שהיו מוקנות להם בתכנית מאושרת שקדמה לתכנית החדשה.
במאמרו מתייחס אהוד המאירי לאפשרות להגיש תביעה לפיצויים במסגרת ס' 197 לחוק – בגין פגיעה בפוטנציאל של קרקע חקלאית – לה ציפיות לשינוי יעוד בעתיד הקרוב או הרחוק.
קרקע חקלאית עם פוטנציאל, היא קרקע שטרם התגבשו בגינה זכויות בניה מאושרות בתכנית. הציפיות לשינוי יעודה אכן גרמו לעליית שוויה בשוק המקרקעין, ואנו השמאים נזקקים לא אחת להפעיל את נסיונינו ושיקול דעתינו, בבואנו לאמוד את שווי הפוטנציאל הטמון בקרקע חקלאית.
לדוגמא – בעקבות שינוי יעודה של קרקע חקלאית בתכנית – נתבעים הבעלים לשלם היטל השבחה. בשומות המוגשות מטעם הבעלים – כדי לאמוד את שווי הקרקע במצב התכנוני הקודם – מביאים בחשבון שוויה של קרקע חקלאית – שווי המושתת על פוטנציאל הטמון בה, פוטנציאל המבטא ציפיות לשינוי היעוד, שאכן התממש.
לא כן הדבר לענין פיצויים לפי ס' לחוק. בבית המשפט העליון, נדונה תביעתו של יעקב (אוטו) בירנבך נגד הועדה המקומית תל-אביב והועדה המחוזית תל-אביב, ע"א 483/86 (פורסם פ"ד מב (3) 228).
בערעור אזרחי זה נדון מקרה הידוע כיום כהילכת הפגודה. בית הפגודה הוא נכס מקרקעין המצוי בפינת הרחובות נחמני ומונטיפיורי בתל-אביב, הניצב על חלקה 79 בגוש 6938.
בעקבות אישור תכנית 897 א', נקבע בית הפגודה כ"אתר שמור", המיועד לשימור ולשיקום – ללא תוספת זכויות בניה.
בתכנית 897 א' זו – נקבעו לנכסים אחרים הכלולים בתכנית 897 א', הוראות לבניה המאפשרות תוספת זכויות בניה וניצול מירבי של הקרקע, על ידי בניית בנינים רבי קומות, המיועדים בעיקר למשרדים ולעסקים. (להלן – מצב חדש).
ערב אישורה של תכנית 897 א' היתה מאושרת תכנית 44. (להלן – המצב הקודם).
בין המועדים בהם אושרו תכנית 44 ותכנית 897 א' – הופקדה תכנית 897 – אשר לא הגיעה לכלל אישור סופי.
בתכנית 897 הוצע למגרש מאוחד על חלקות 78 ו-79 בגוש 6938, בינויו של בנין בן 7 קומות, באחוזי בניה כוללים של 288%.
כתוצאה מדיון בהתנגדויות שהוגשו לתכנית 897 המופקדת – החליטה הועדה המחוזית להוציא את חלקות 78 ו-79 בגוש 6938 – מגבול התכנית, להתלות את חלקות 78 ו-79 עד להכנתה של תכנית חדשה לרחוב מונטיפיורי והסביבה ולאשר את תכנית 897 למתן תוקף, כפוף לאישור שר הפנים. תכנית 897 לא הגיעה לכלל אישור למתן תוקף. כאמור, תכנית 897 א' – שהוכנה ואושרה אחרי התכנית המופקדת – קבעה את בית הפגודה כאתר שמור.
בעקבות אישור תכנית 897 א' הוגשה ע"י הבעלים של בית הפגודה תביעה לפיצויים לפי ס' 197 לחוק.
בתביעה טענו הבעלים כי מקרקעיהם נפגעו בעקבות אישור תכנית 897 א' – בהשוואה לזכויות שהיו מוקנות להם – לו אושרה תכנית 897 במתכונתה המופקדת. הועדה המקומית דחתה את התביעה בטענה שהתכנית המופקדת לא התגבשה לכלל תכנית מאושרת שחלה על בית הפגודה ולכן אין להתחשב בה במנין התכניות.
בית המשפט המחוזי מינה שמאי מטעמו והנחה אותו לשום את הפגיעה בשתי חלופות
- א. בהתחשב בתכנית המופקדת 897.
- ב. ללא התחשבות בתכנית המופקדת 897 – דהיינו אומדן הפגיעה בין תכנית 897 א' ובין התכנית המאושרת שקדמה לתכנית 44.
בעקבות קבלת ממצאי השמאי שמוני ע"י בית המשפט, התקיים דיון משפטי. בפסק הדין התקבלה שיטת החישוב בחלופה ב', חלופה שאיננה לוקחת בחשבון את התכנית 897 המופקדת. על החלטה זו של בית המשפט המחוזי – הוגש ערעור לבית המשפט העליון.
השאלה שהוצגה בפני בית המשפט העליון – האם בחישוב הפיצויים לבית הפגודה, בעקבות אישור תכנית 897 א' – יש להביא בחשבון את שווי המקרקעין במצב הקודם בהתאם לתכנית 44 – או יש להביא בחשבון גם את הציפיות לאישורה של התכנית המופקדת, כפוטנציאל תכנוני שהיה טמון במקרקעין שלה.
כב' הנשיא שמגר, כתוארו אז, פסק כי לא קיים פוטנציאל תכנוני לבית הפגודה, והציפיות הסבירות לתוספת זכויות הבניה לפי תכנית 897 לגבי בית הפגודה, תמו משהוחלט להוציא את חלקות 77 ו-78 מתחום התכנית. בית הפגודה לא יכול להנות מציפייה לתנופת הפיתוח והבניה הצפויה סביבו – לפי המצופה מתכנית 897, והפוטנציאל התכנוני של בית הפגודה התמצה ביעודים ובשימושים שנקבעו לגביו בתכנית 44 המאושרת.
יתרה מזו, לא רק שלא ניתן לחשב את שוויו של הנכס לפי התכנית המופקדת – נקבע בפסק הדין כי אין לקחת בחשבון הפיצויים בעקבות אישור תכנית 897 א', אם תכנית זו משביחה מקרקעין אחרים בסביבת בית הפגודה ולכן סביר להניח כי תוספת זכויות זו היתה מוענקת בתכנית 897 א' גם לבית הפגודה – לולא נקבע כי היה אתר לשימור.
הנה כי כן, נפסק על ידי בית המשפט העליון, כי ציפיה לתוספת זכויות, על אף שהתגבשה בתכנית מופקדת, איננה ציפיה סבירה בנסיבות הענין. כדי להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני וסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של מקרקעין – ניתן להביא בחשבון סיכויים לשינוי היעוד – ובלבד שהסיכוי איננו קלוש ורחוק אלא ודאי – או לפחות שהציפיה סבירה בנסיבות הענין.
עתירה נוספת שנדונה בפני בית המשפט העליון, וגם בה נטען לענין פיצויים לפי ס' 197 נושא ההתחשבות בפוטנציאל תכנוני הטמון בקרקע – הינו ע"א – 1188/92 גלעד ברעלי ואחרים נגד הועדה המקומית ירושלים (פורסם פ"ד מט (1) 463).
בערעור זה התבקש בית המשפט העליון להתחשב בכך כי לולא אושרה תכנית המשנה את יעוד הקרקע לדרך – היה צריך להתחשב לענין הפיצויים שנתבעו בעקבות אישור תכנית הדרך – בסיכוייו של הבעלים לשינוי בעתיד של תכנית מתאר. יעוד הקרקע ערב אישור תכנית הדרך – לפי תכנית המתאר המאושרת – היה שמורת טבע – עם היתר לשימוש חורג – לבית מגורים קיים.
לפי טענת הבעלים, היה לו סיכוי בעתיד לשנות את יעוד הקרקע משמורת טבע למגורים – או לפחות סיכוי לקבל היתר לתוספת לדירה המאושרת כ"שימוש חורג".
טענתו של המערער לא התקבלה. כב' השופט העליון יעקב מלץ, קבע כי על המערער היה להוכיח כי היתה לו ערב התכנית הפוגעת ציפיה סבירה. מאחר וסיכויו על פי תכנית 62 לא היו "ציפיה סבירה", לכן תכנית הדרך לא פגעה במקרקעין, ואין לו עילת פיצוי בעקבות שינוי יעוד זה, בהשוואה לשווי המקרקעין ערב אישור תכנית הדרך.
לסיכום
לענין פוטנציאל תכנוני נקבעו על ידי בית המשפט העליון שני כללים:
- "אינפורמציה תכנונית רלוונטית מצויה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי יעוד או הגדת אחוזי בניה, ובלבד שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר ציפיה סבירה בנסיבות הענין".
- "הפגיעה, שבה מדבר סעיף 197 לחוק, אשר בגינה מוקנית זכות לפיצוי, היא פגיעה בערכם של מקרקעין בהשוואה לערך שהיה להם עובר לתכנית הפוגעת. קרי, הנתונים המושווים הם ערכם של המקרקעין לפני התכנית הפוגעת ולאחריה. בהשוואה זו אין להביא בחשבון את העובדה, שהמקרקעין לא נועדו להשבחה בתכנית החדשה לעומת מקרקעין אחרים, אשר ערכם עלה בגין אותה תכנית, שכן אין זכות מוקנית להיכלל בתכנית בכלל ובתכנית משביחה בפרט".
לענין תביעה לפי ס' 197 בגין הפגיעה בפוטנציאל של קרקע חקלאית – הובאה ע"י השמאי מר אהוד המאירי במאמרו – הדוגמא של תכנית תמא/10, תכנית מתאר ארצית שנערכה ביוזמת חב' החשמל – שאיפשרה בעקבות אישורה העברת קו חשמל מתח על – 400 ק"ו – מצומת קסם לשפיה. (להלן – תכנית תמא/10).
בתכנית תמא/10 לא שונה יעודה של הקרקע החקלאית. התכנית קבעה הוראות המאפשרות העברת קווי חשמל ראשיים בקרקע חקלאית. התכנית לא שללה מהמקרקעין בתחום המעבר זכויות בניה, מאחר ולמקרקעין אלה לא הוקנו זכויות בניה על פי תכניות מתאר מאושרות שקדמו לתכנית תמא/10.
ערב הכנתה של תכנית תמא/10 הוכן תסקיר השפעה על הסביבה. במסגרת התסקיר נבחנו חלופות למעבר קווי החשמל. התסקיר נבדק ע"י המשרד לאיכות הסביבה ונבחרה חלופה בה הוצמד קו החשמל החדש (קו 400 ק"ו) לשני קווי מתח עליון שהיו קיימים כבר בשטח זה, וזאת במטרה למזער את השפעות מעבר קווי החשמל על הסביבה. בתכנית תמא/10 נקבעו הוראות המאפשרות המשך הפעילות החקלאית במקרקעין אלה.
השמאי מר אהוד המאירי מנה שלושה פרמטרים בהם הוצגה הפגיעה בעקבות אישור תכנית תמא/10 בקרקע החקלאית –
- הוראות התכנית שוללות אפשרויות בניה (במידה וקיימות) וכן שוללות אפשרות לשינוי יעוד בעתיד בתחום המעבר.
- התכנית פוגעת בשימוש החקלאי.
- פגיעה בפוטנציאל של שטח חקלאי הגובל במעבר קווי החשמל, ברצועה שבמרחק 100 מ' מהמעבר.
הנה כי כן בשני פרמטרים מהשלושה מדובר בפגיעה בפוטנציאל ובפרמטר השלישי – נפגעים בעלי הקרקע בגין פגיעה באפשרות השימוש בקרקע חקלאית.
לענין הפגיעה בפוטנציאל – לא הוכח כי יש תכנית צפויה, על פי הן יש סיכוי סביר לשינוי יעודה החקלאי של הקרקע. מדובר בקרקע חקלאית, המרוחקת מהישוב, ואשר בתחומה היו קיימים שני קווי חשמל מתח עליון – ותכנית תמא/10 אפשרה הצבת קו חשמל נוסף של 400 ק"ו בצמוד לשני הקווים הקיימים, הסיכוי לשינוי יעודה של קרקע זו הינו קלוש ורחוק, איננו ודאי, ובנסיבות הענין לא היתה ציפיה סבירה לשינוי יעוד זה.
אשר לענין הפגיעה בשימוש החקלאי – חברת החשמל – פעלה בשנים קודמות במסגרת זכיון שהוענק לה, והחל משנת 1996 פועלת במסגרת חוק החשמל.
סעיף 15 לזכיון ובהמשכו – סעיף המקביל לו בחוק החשמל, מחייבים את חברת החשמל לשלם פיצויים בגין פגיעה באפשרות השימוש בקרקע – בה הוצבו עמודי חשמל ונמתחו קווי חשמל בין עמודים אלה.
על רקע האמור והמפורט לעיל
- הפיצויים בגין פגיעה בשימוש בקרקע חקלאית, ניתנים לבעלי המקרקעין במסגרת אחרת (לפי חוק החשמל) ולא במסגרת ס' 197 לחוק.
- בעקבות פסיקת בית המשפט העליון – לא ניתן לתבוע פיצויים לפי ס' 197 לחוק בגין שלילת פוטנציאל של קרקע חקלאית – המושתת על זכויות ערטילאיות שלא התגבשו בתכנית ואין ציפיה סבירה או ודאית שיאשר שינוי יעוד הקרקע.
המאמר של השמאי מר אהוד המאירי נכתב על רקע של כ- 180 תביעות לפיצויים שהוגשו נגד ועדה המקומית "שומרון" בעקבות אישור תכנית תמא/10. התביעות היו מבוססות על שומתו של השמאי מר אהוד מאירי.
שומות אלה היו מבוססות על נוסחה שפותחה על ידי השמאי, נוסחה שפורטה בהרחבה במאמר הנ"ל.
מאחר ובסביבה בה מדובר מתבצעות עסקאות מידי יום – כדבר שבשגרה – היה רצוי לבסס את הפגיעה – אם ישנה – על עסקאות המצביעות על הפרשי שווי בין חלקות בתחום ובסמוך למעבר קווי החשמל ובין שווי חלקות המרוחקות מקווי החשמל ו/או על עסקאות לאורך תקופה שלפני ואחרי אישור תמא/10.
"שיטת השוואה" היא השיטה המועדפת גם על ידי בתי המשפט בבואם לדון בתביעות לפיצויים ואם יש עסקאות, קבע בית המשפט מספר פעמים כי עדיף להשתית את התביעה על עסקאות ולא על נוסחה תיאורטית שלא ניתן להוכיחה.
כל התביעות נדחו ע"י הועדה המקומית, וזאת בהתאם לשומתו של השמאי מר יעקב בירנבאום, אשר הוכיח לפי עסקאות שהוצגו על ידו, שבוצעו בתחום מעבר קווי החשמל ובריחוק מהם – במועדים הרלבנטיים – כי לא נוצרה פגיעה במקרקעין אלה בעקבות אישור תכנית תמא/10.
על דחייתן של תביעות אלה ע"י הועדה המקומית "שומרון" הוגש ערר לועדת הערר למחוז חיפה. טרם נתנה החלטה בערר.
כותבת תגובה זו עסקה רבות בנושא זה, ומהניסיון המצטבר – לא הוכחה עד היום כל פגיעה לפי ס' 197 לחוק, במקרקעין להם יעוד של קרקע חקלאית ואשר בתחומם הועבר פרוזדור חשמל.