מגרש ב"חלוקה חדשה" – למה התכוון המחוקק

התכוונתי לאחרונה לפרסם מאמר שכתבתי ובו התלבטות שלי – האם לכלול בטבלת איזון והקצאות את שוויו של מבנה הבנוי על מגרש – כאשר המגרש מהווה חלק מתכנית הכוללת "חלוקה חדשה". והנה בבטאון האחרון של "מקרקעין וערכם" – הקדים אותי השמאי מר ברי צ'רניאבסקי במאמרו.

קראתי בעיון את המאמר וראיתי ש"כיוונתי לדעת גדולים" ודעתו של ברי היא כדעתי בענין זה. אך פטור בלא כלום אי אפשר – ולכן אנסה להשלים ולחזק את הכתוב במאמרו.
ה"חלוקה החדשה" – כהגדרתה בחוק התכנון והבניה – באה לעולם קודם לחוק זה, וכתקון לפקודת בנין ערים, תקון שנקרא "חוק לתקון פקודת בנין ערים תשי"ז – 1957" (להלן – תקון הפקודה).

ניסיתי ללמוד מהצעות החוק, ומדברי חברי הכנסת בקריאות השונות – למה התכוון המחוקק כשקבע ש"מגרש" מהווה את "היחידה" ש"תטופל" ב"חלוקה חדשה".

הצעת חוק פורסמה ב- 29.4.1957.
בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר –
"דברי הסבר": לפי סעיף 14 לפקודת בנין ערים, 1936, מותר לה לועדה המקומית להכין תכנית מפורטת או לאמץ תכנית שהוכנה ע"י הבעלים של קרקע הכלולה בתכנית מפורטת אפשר לסדר מגרשים סידור חדש, הן על ידי שינוי תחומיהם והן על ידי צרופם של שני מגרשים או יותר השייכים לבעלים שונים למגרש אחד בבעלות משותפת.
אולם באותם המקרים שבהם מצרפים מגרשים הנמצאים בבעלות נפרדת למגרש אחד בבעלות משותפת, דרושה לכך הסכמת הבעלים (סעיף 14 (2) (יא) לפקודה). דרישה זו היא תנאי מוקדם לאיחוד המגרשים והיא בעוכריהן של תכניות רבות, שבהן התכנון היעיל מחייב איחוד כזה, תוך כדי חלוקה חדשה או ללא חלוקה "כאמור".

בתאריך 21.5.1957 הובאה הצעת החוק לקריאה ראשונה בכנסת.
שר הפנים דאז, ד"ר ישראל בר יהודה, בהציגו את הצעת התקון אמר: "אדוני היושב ראש, כנסת נכבדה. זה שנים עובדים במשרד הפנים על הצעת חוק תכנון הבניה במקום החוק הקיים מימי המנדט, מימי המנדט, משנות השלושים בערך. סיימנו עכשיו את כל העבודה הזאת, אבל לשם נוחיות העברת העניינים בכנסת חילקנו את החוק לשלושה פרקים, שכל אחד מהם יובא לחוד, על מנת שאחר כך יהוו ביחד את החוק האחיד, שיבוא במקום פקודת בנין ערים הקיימת. כחלק הראשון הבאנו את הפרק הדן בענין שנראה לנו כדחוף ביותר. גם בדיוני הכנסת, בעקבות הרצאתי על מדיניות תכנון ערים במדינת ישראל, הסכימו כמה מחברי הכנסת שהשתתפו בויכוח להנחיתינו, כי החלק הזה הוא מהחלקים הדחופים, התובעים שינוי מיידי".

הנה כי כן – הצעת החוק באה לאויר העולם – כ"מיקדמה" לחוק התכנון והבניה.

המחוקק – בהגדירו את המושג "מגרש" התכוון לכלול בתחומו  -קרקע ללא מחוברים. דבר זה ניתן ללמוד מדברי חברי הכנסת ותשובת שר הפנים לסוגיה בזמן הדיון בקריאה הראשונה של הצעת החוק.

חבר הכנסת יזהר הררי (מהמפלדה הפרוגרסיבית) שאל – "ולאחרונה, בכל מקום בחוזה נזכר תמיד "מגרש" "מגרשים", וכנראה שלנגד עיני המנסח עמד שטח ריק בלתי מיושב של פרצלציה לעתיד לבוא. אין כל ספק שבעתיד נעמוד לפי הצורך להסדיר את הפארצלציות של שכונות שלמות, או שכונות שלא נבנו כהלכה, או שמושגי הבניה היו אז אחרים, ובינתיים התפתחו, או כפרים נטושים ששם בנין נכנס לתוך בנין ורחוב לתוך רחוב ושום דבר אינו מסודר. לאט לאט יהיה צורך להסדיר כל זאת. אם אנו כבר מתקנים את החוק, היה רצוי שיביאו בחשבון גם את השטחים האלה. והנה אם מביאים בחשבון את השטחים האלה, תעמוד שאלה של הריסת מבנים, וחיבור מבנים. לא ברור אם המושג "מגרש", המופיע כאן, כולל בעיות אלה או לא. המגרש אינו חדל להיות מגרש בשעה שיש עליו בית. אם הכוונה היא למגרש ריק, צריך לכתוב זאת ולהביא בחשבון, מה יהיה אם יש בשטח שני בניינים, או יש באר על אחד המגרשים. האם המגרש הזה נחשב למגרש או נהפך ללא-מגרש ואי אפשר להסדיר זאת".

ועונה לו שר הפנים בתגובה:
"ענין סילוק המבנים, שעליו עמד חבר הכנסת הררי, נדמה לי כי איננו שייך לענין זה. אם צריך להרוס בנין וכדומה, הרי זה נוגע בענייני הפקעת רכוש. ייתכן שיהיה צורך גם בדברים כאלה בעקבות הפארצלציה, אך זה ענין לחוד ואין לקשור אותו בשום אופן עם הצעה זו".

בתום הדיון בהצעת החוק הועברה ההצעה לדיון בועדת הפנים של הכנסת.
בתאריך 8.7.1957 – לאחר הדיון בועדת הפנים – הובאה הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית בכנסת. עברתי על פרטי הדיון – שהתפרסם בעמודים2336 עד 2340, ולא הוזכר שינוי להגדרת "מגרש" מההגדרה כפי שבאה לידי ביטוי בהצעת החוק.

הצעת החוק התקבלה לאחר שמספר הסתייגויות נדחו וביניהן הסתייגות מעניינת מאד הדנה בסוגיה – שבהצעת החוק אין הגבלה לענין אחוז ההפקעה המותר ללא תשלום פיצויים. אבל לא כאן המקום להרחיב בסוגיה זו שנמצאת כיום בפני בית המשפט העליון – כערעור על החלטת כב' השופט קלינג.

בתאריך 18.7.1957, פורסם בספר החוקים מס' 231, עמודים 135 עד 137 – חוק לתיקון פקודת בנין ערים, תשי"ז-1957. כשמונה שנים מאוחר יותר נכלל חוק זה כסימן ז' בפרק ג' של חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965.

במועד הדיונים ואשור הצעת החוק היה תקף נוסח פקודת ההפקעה משנת 1946. אם אנסה לעמוד מכוונת המחוקק, לענין המחוברים במגרש – כפי שבא לידי ביטוי בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 – תיקון 1946 נראה כי סעיף (1) (20) (א) הוגדר מגרש – "כלל הקרקע שבבעלות אחת מהווה שטח אחד".

כשהתייחס המחוקק להגדרת "מגרש" בהצעת החוק – נסמך על הגדרה זו שבפקודה ולראיה-
מדברי שר הפנים בהציגו את הצעת החוק בכנסת –
"… בתכנית מפורטת אפשר לסדר מגרשים סידור חדש, הן על ידי שינוי תחומיהם והן על ידי צרופם של שני מגרשים או יותר, השייכים לבעלים שונים…".

המשמעות – מגרש – כלל השטח בבעלות אחת. מגרש יכול לכלול מספר חלקות.
ובהמשך – כשהתכוון המחוקק ל"חלקה" – המשיך שר הפנים והסביר את הצעת החוק –
"ישנו דבר שני שנתקלים בו לעיתים קרובות תוך כדי תכנון ערים, וזו תיווי של דרך חדשה, או תיווי חדש של דרל קיימת, אשר ראשית כל מפחית חלק מהחלקות, שעליהן אפשר להקים בניינים, ולעיתים מפחית עד כדי שהשטח שנשאר אינו יכול להיות חלקה מספיקה לבנין. לעיתים משתנים על ידי כך צורת השטח וגודלו עד כדי כך שאם לא תעשה עבודת תכנון מחדש, אשר תשנה את הצורה של כל אחת מהחלקות בגוש, ואולי אף את מיקומו, גם אם לא תשנה את הכמות הפיזית של שטח הקרקע, הרי תזיז משהו, בהתאם לצורך בינוי השטח, למקום חדש, כל זה בלתי אפשרי לתכנן ולהגשים עכשיו מבלי שכל אחד מהבעלים יסכים לכך באופן אקטיבי ויחתום במפורש באופן חיובי על הסכמתו זו".

מכל האמור לעיל אני למדה – שהמחוקק בהגדירו בפרק "חלוקה חדשה" את המושג "מגרש" – התכוון לכך שבחישובי השווי היחסי, תלקח בחשבון קרקע ריקה וללא המחוברים.

מה קורה בחלוקה חדשה כשיש מחוברים במגרש?

הוראות חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 מהוות תשתית, להנחיית שמאי המקרקעין במיגוון נושאים – בהם המחוקק נזקק לתרומה המקצועית של שמאי המקרקעין – כדי לאמוד את ההוצאה הכספית הנלווית להוראת חוק זה או אחרת.

הוראות חוק אלה שזורות אחת בשניה ובמקרים מסויימים כאשר אנו נזקקים לשאלה – למה התכוון המחוקק בהוראה זו או אחרת, ניתן לפנות וללמוד מהוראת חוק אחת לאחרת המשלימה אותה.

ניתן ליצור לענין התייחסות למחוברים במגרש – אבחנה בין שלושה מקרים שונים:

• במקרה שבו מגרש יועד בתכנית החדשה לצרכי ציבור והמחוברים מיועדים להריסה ולבעלים הוקצה מגרש חדש במקום אחר בתכנית.
• במקרה שבו שונה יעודו של המגרש – אך לא לצרכי ציבור (נניח מתעשיה למגורים) והבנין לא סומן להריסה – והמגרש החדש מיועד לאותם בעלים.
• במקרה שבו לא משנים את יעוד הקרקע – ומקצים מגרש חדש על המגרש המקורי – ללא סימון המחוברים להריסה.

במקרה שבו המחובר מצוי בתחום שטח שיעוד בתכנית החדשה לצרכי ציבור – יסומן הבנין להריסה – וביום שהתכנית תקבל תוקף – זכות הבעלים לתבוע פיצויים לפי ס' 197 (בפרק ט' לחוק) ובנוסף פיצויי הפקעה (לפי פרק ח' לחוק) – בעת שתופקע הקרקע לצרכי ציבור.  במסגרת פיצויי ההפקעה זכאי הבעלים ל"שכון חלוף" בגין מבנה מגורים שסומן בתכנית להריסה – כמפורט בסעיף 194 לחוק. המחוברים במגרש – מהווים את קניינו של בעל המגרש – ויש לפצותו על פגיעה במחוברים – אם אכן נוצרה פגיעה. הפיצוי בגין המחוברים – צריך להיות מלא וללא הפחתה.

מה קורה בזמן שהתכנית הכוללת "חלוקה חדשה" משנה את יעוד המגרש, המגרש החדש מוקצה לבעלים של המגרש המקורי אך הבנין הקיים הופך ל"שימוש חורג" ואפילו שהמגרש נשאר בידי בעליו המקורי.
למטרה זו נועדו הוראות סעיף 178 לחוק העוסקות בקביעת משך זמן להמשך השימוש בבנין – לפי קריטריונים כלכליים וציבוריים שונים המפורטים בסעיף 180 לחוק.

במקרה שבו המחוברים מצויים בקרקע שתישאר בידי הבעלים גם לאחר "חלוקה חדשה" – רצוי שהמתכנן והשמאי – העוסקים במלאכה – יתכננו את המגרש החדש כך, שהשיקול מה ייעשה בבנין הקיים – יהיה נתון לבעלים. הבנין לא יסומן להריסה – ויישאר במסגרת הבנין החדש. הבעלים יכול להמשיך ולהשתמש בבנין – לפי שיקוליו הוא ורק כאשר יחליט שמבחינה כלכלית או משחינה אחרת, כדאי לו להרוס את הבנין ולממש את זכויותיו על פי התכנון החדש – יעשה כן.

הבנין הקיים – מקבל ביטוי נוסף כערך כלכלי – כאשר בעת חישוב ההשבחה על פי התכנון החדש (אם הקרקע הושבחה( – מובא שוויו של המבנה באומדן השווי במצב התכנוני הקודם. ההגדרה "מקרקעין" התוספת השלישית לחוק – כוללת: קרקע + מחוברים.

הנה כי כן דאג המחוקק שבעליו של מבנה – שמגרשו נכלל ב"חלוקה חדשה" – מקבל החזר על מלוא שוויו:

• אם השטח מיועד להפקעה – יקבל "שכון חלוף" וכל פיצוי לפי סעיפי החוק הרלבנטיים לענין זה.
• אם השטח אינו מיועד להפקעה – והמבנה יישאר ברשות בעליו המקורי. השיקול – מה לעשות בבנין. הוא רשאי לבקש תקופה של המשך השימוש עד תום החיים הכלכליים של הבנין (רשימת שימושים חורגים), או להרסו כאשר הריסתו תהווה "השימוש הטוב והיעיל ביותר בנכס".
• בנוסף רשאי הבעלים להביא את המבנה בחשבון בשומת ההשבחה.

דוגמאות

דוגמא א'
תכנית הכוללת "חלוקה חדשה" הופקדה לאחרונה. תחנת דלק קיימת – בתחום שטח שיועד בתכנית להרחבת דרך – סומנה להריסה. במסגרת ה"חלוקה החדשה" הוקצה לבעלי התחנה שטח לתחנת דלק ומשרדים מעליה. באומדן השווי במצב הקודם – הובאו בחשבון ה"מחוברים" של תחנת הדלק. מבנים אחרים סומנו להריסה – על קרקע שלא היתה מיועדת להפקעה – לא הובאו בחשבון בטבלת האיזון.
הבאתם בחשבון של ה"מחוברים" של תחנת הדלק, העלתה את השווי היחסי של הבעלים במצב הקודם, וגרמה לקיפוח הבעלים האחרים בתכנית – שבחלקותיהם לא היו קיימים מבנים, או היו קיימים מבנים שלא הובאו בחשבון, מאחר והמגרשים החדשים הוקצו על החלקות המקוריות.

הפיצוי בגין מחוברים אלה (תחנת הדלק) צריך להינתן במסגרת פיצויי ההפקעה. אם ההפקעה נדחית – הרי עד למועד בו תידרש הקרקע להרחבת הדרך – רשאית הועדה המקומית להכין רשימת שימושים חורגים, ולקצוב לתחנה המשך שימוש כ"שימוש חורג". הקריטריונים על פיהם ייקבע משך הזמן להמשך השימוש – הנגזרים מהכלכליות ואורך החיים של המחוברים – ייתרו את הצורך בתשלום פיצויים בגין המחוברים – אם הועדה המקומית תאפשר את השימוש עד תום הזמן שייקצב כ"שימוש חורג".

אין ספק שהכללת המחוברים בטבלאות האיזון, עשוי לגרום בנוסף לעיוות/קיפוח כלפי בעלים אחרים, לתשלום כפל פיצוי ואף יותר – הן ע"י הקצאת קרקע בשווי גבוה יותר, קביעת משך זמן להמשך שימוש ממועד אישור התכנית ועם תום החיים הכלכליים של המחוברים ו/או תשלום פיצויים בגינם במועד ההפקעה לדרך.

מרכיבים אלה (קציבת זמן להמשך "שימוש החורג" ותשלום פיצויים במועד ההפקעה) נגזרים מהוראות החוק – ולא ניתן לאיינם ע"י הכללת המחוברים בטבלת האיזון.

דוגמא ב'
סוגיית המחוברים במגרש נדונה לאחרונה בבית המשפט המחוזי בת"א בפני כב' השופט ד"ר ג.קלינג (ה"פ 703/96 – עמוס קיפניס נגד הועדה המקומית נתניה ואחר – טרם פורסם).

במקרה שנדון – היה לחוכר פרדס שיעודו שונה בתכנית לבנייני ציבור ולהפקעה. לחוכר לא הוקצה מגרש חליפי ולא שולמו פיצויים בגין המחוברים ולכן עתר לבית המשפט. בית המשפט פסק שמגיע לו פיצויים בגין המחוברים (עקירת הפרדס, הפסד הכנסה ל- 7 שנים ועלות נטיעת פרדס חדש) ומגיע לו מגרש חלופי בתכנית החדשה. דהיינו – הפרדה בין הפיצוי בגין המחוברים והקרקע החילופית בתמורה לקרקע המוחכרת.

המלאכה – כיצד להתייחס למחוברים – מוטלת לדעתי על כתפי שמאי המקרקעין – המלווה מטעם הועדה המקומית תכנית הכוללת "חלוקה חדשה". התייחסות מראש למבנים – והשארתם בתחום המגרש החדש – שייקבל הבעלים המקורי – הוא "סוף מעשה במחשבה תחילה". רק בלית ברירה – כאשר הקרקע דרושה לצרכי ציבור – יסומן המבנה להריסה ואז פתוחים בפני הבעל הנפגע – כל מסלולי החוק הדנים בסוגיה זו, כמפורט לעיל, אך בכל מקרה – אין להביא את המבנה באומדן שווי הקרקע הכלולה ב"חלוקה חדשה".

סיכום
בעבר התלבטתי רבות בסוגיה זו טרם הבאתו של מאמר זה לפרסום. התלבטות זו באה לידי ביטוי בשומות שונות שערכתי, בהן הבאתי לעיתים בחשבון ב"חלוקה חדשה" את שווי המחוברים. אך כיום, לאחר שהתעמקתי בהיסטוריה של החקיקה – הגעתי למסקנה כפי שפורטה לעיל.

הפרסום המלא של הצעת החוק, הדיון בכנסת בקריאה הראשונה, השניה, השלישית והחוק כפי שפורסם מצויים בידי, וכל המעונין – יוכל לפנות ולקבלם בשלמות.
כאמור – חלקים מהסוגיות שהועלו בדיונים השונים – לא באו על פתרונם עד היום.