בית המשפט העליון, שדן בהרכב של 5 שופטים בנושא "חלוקה חדשה" (ד"נ 4/80 – טור נגד הוועדה המקומית רמת השרון), החליט כי יש להפריד בין "חלוקה חדשה" לבין שינוי ייעוד.
זאב כהן במאמרו, שפורסם ב"מקרקעין וערכם" (98) בדצמבר 1987, סובר כי החלטה זו היתה צודקת רק במקרה שנדון ("מקרה חריג" לדבריו) ואילו אני מבקשת להצביע על כך כי החלטה זו תואמת ברוחה ובמהותה את הוראות חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965.
הוראות חוק התכנון והבניה מיחדות פעולות/הוראות אותן ניתן לקבוע בתכנית.
פרק ג' לחוק, מונה את התכניות לסוגיהן, על פי סולם עדיפויות ידוע (סימן ח') כאשר לכל סוג תכנית – נקבע בסעיף ספציפי – איזה הוראות מותר לכלול באותה תכנית ולדוגמא:-
- הוראות ס' 49 – מפרטות איזה הוראות/נושאים יהיו בתכנית מתאר ארצית.
- הוראות ס' 57 – מפרטות איזה הוראות/נושאים יהיו בתכנית מתאר מחוזית.
- הוראות ס' 63 – מפרטות מה רשאים מוסדות התכנון לקבוע בתכנית מתאר מקומית.
- הוראות ס' 69 – מפרטות מה מותר לקבוע בתכנית מפורטת.
בסימן ז' לפרק זה – פורטו ההוראות בדבר "חלוקה חדשה", ובסיפא של סימן זה:
"בתכנית מפורטת מותר לקבוע גם (הדגשה שלי) הוראות –
- בדבר איחוד מגרשים …"
- בדבר חלוקתם של מגרשים שאוחדו כאמור …"
משמע – נוסף להוראות שמותר לקבוע בתכנית מפורטת לפי ס' 69 הנ"ל – מותר להוסיף לקבוע גם הוראות בדבר איחוד וחלוקה של מגרשים, בהסכמת בעליהם ושלא בהסכמת בעליהם.
לחלוקה שלא בהסכמת בעלים (סעיף 122) יוחדו הוראות המפורטות בסעיפי משנה (1) עד (5), והנוגע לענייננו מסעיפי משנה אלה הינו:-
"(5) שום דבר בסעיף זה לא יתפרש כאילו מותר בתכנית לחלוקה חדשה לסטות מהוראות תכנית מתאר המחייבת במקום".
מן האמור והמפורט בהוראות החוק, המצוטטות לעיל, ניתן לראות בעליל כי המחוקק עומד על כך שתהיה הפרדה מוחלטת בין תכנית מתאר מקומית (או שינוי לה) בה ייקבעו ייעוד הקרקע ובין תכנית מפורטת שבה כאמור מותר לכלול גם "חלוקה חדשה", נוסף להוראות בדבר חלוקת קרקעות למגרשים או לאתרי בניה, צורתם, אורך חזיתם וכיוצ"ב, כמפורט בסעיפי משנה 1 עד 12 לסעיף 69 בחוק.
כאשר קיימת לשטח מסוים תכנית מתאר מקומית מאושרת לא ניתן לשנות ייעודי קרקע שנקבעו בתכנית הנ"ל ע"י תכנית מפורטת. ואם תקרא – התכנית המְשָׁנָה "שינוי לתכנית מתאר" – אזי לא ניתן לכלול בהוראותיה "חלוקה חדשה".
האמור לעיל איננו נוגד האמור בסעיף 63 – בו נאמר באופן כללי כי מותר בתכנית מתאר מקומית לקבוע הוראות בכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת. בס' 63 מדובר בהוראה כללית ובניגוד לה – יש הוראה ספציפית – שהוראות בדבר "חלוקה חדשה" מותר לקבוע בתכנית מפורטת.
כלל ידוע הוא, כי במקום בו יש בחוק סתירה בין הוראה כללית ובין הוראה ספציפית – עדיפה ומחייבת ההוראה הספציפית.
מסקנה זו היא גם פועל-יוצא מפסיקה שדנה בנושא דומה ומקביל במהותו:-
"בפסיקה מתקופת המנדט נקבע כי אין תוקף להוראה בתכנית המתאר המקומית של חיפה בדבר הטלת ההוצאות על סלילת דרך, על פי התכנית, על הבעלים הגובלים.
וועדת בנין ערים חיפה טענה שבסמכותה היה להטיל את ההוצאה על הבעלים, בהסתמך על הסעיף 12(2)(a) לפקודת בנין ערים, שאפשרה לקבוע הוראות גם בדבר סלילת דרכים חדשות. בית במשפט העליון ביטל את ההוראה, כאשר בסעיף 14 לפקודה, שדן בתכנית מתאר, לא נמצאה הוראה מקבילה לסעיף 12, שדן בתכנית מפורטת, בדבר הוצאות התכנית. יש להעיר שבית משפט העליון פסק כן למרות שבסעיף 12, בדבר תכנית מתאר, הותר לוועדה המקומית לקבוע הוראות בכל עניין הכלול בסעיף 14, בדבר תכנית מפורטת.
הוראות מקבילות קיימות בחוק התכנון והבניה בסעיף 63. בדבר הוראות בתכנית מתאר מקומית, אין הוראה המקבילה להוראה שבסעיף 69 (12), בדבר הוצאות התכנית. יוצא מכאן, עפ"י פסק הדין, שאין לכלול בתכנית מתאר מקומית הוראות בדבר הוצאות התכנית, דבר המותר בתכנית מפורטת"
(דיני התכנון והבניה – ד"ר שמואל רויטל, עו"ד, עמ' 58א').
המחוקק מנחה לכל אורך הדרך את השונות שבין תכנית מפורטת ובין תכנית המתאר המקומית ושונות זו מנחה גם בנושא ה"חלוקה החדשה":-
ייעודי הקרקע ייקבעו במסגרת תכנית מתאר מקומית וה"חלוקה החדשה" תיעשה במסגרת התכנית המפורטת.
על אף הפרדת ההליך לשתי תכניות – וכביכול התמשכות הליך האישור לתקופת זמן ארוכה יותר – נוכחתי במציאות, כי הפרדה זו – בסופו של חשבון – איננה מאריכה את ההליך ואולי אף מקצרת אותו – ומסדירה את כל נושא ה"התחשבנות" הכספית:-
שינוי הייעוד יוכן ויופקד כאמור במסגרת תכנית מתאר.
בשלב שלאחר ההפקדה ייגמר הדיון בהתנגדויות (אם יהיו) לתכנון המוצע בתכנית המתאר.
רק בשלב זה – לאחר שנדונו ההתנגדויות לנושאי התכנון והתגבשו כל ייעודי הקרקע לכלל תכנון מאושר במסגרת תכנית המתאר, ניגשים להכנתה של התכנית המפורטת.
זה השלב המתאים גם להכנת התכנית על רקע מפת המדידה (חבל על הוצאה כספית כה ניכרת כתשתית לתכנית מתאר – שבה עשויים לחול שינויים כתוצאה מקבלת התנגדויות).
על רקע תכנית המדידה ניתן לשמאי המקרקעין המנדט להכין את טבלת האיזון שתופקד במסגרת התכנית המפורטת.
התנגדויות – אם יוגשו – יתקבלו רק לנושא האיזון או הפרתו – ולא לייעודי קרקע שאושרו במסגרת תכנית המתאר.
היטל השבחה או פיצויים לפי ס' 197 ייגבו/ישולמו לאחר אישור ייעודי הקרקע במסגרת תכנית המתאר.
כל נושאי האיזון הכספי שבין אדם לחברו – יוסדרו לאחר אישורה של התכנית המפורטת הכוללת כאמור "חלוקה חדשה".
זה היה הרַצְיוֹ בפסק הדין הידוע – טור נגד הוועדה המקומית רמת השרון – תהיה הפרדה מוחלטת בהתחשבנות שבין הבעלים לרשות (היטל השבחה/פיצויים לפי ס' 197) והתחשבנות בין האדם לחברו (תשלומי איזון).
"רציו" זה תואם, לעניות דעתי וכפי שהוכח לעיל, את הוראות החוק כרוחן וכלשונן.