גביית "היטל השבחה" בעת מתן היתר בניה עפ"י "תנאים"

קראתי בעיון את מאמרו של מר א. לאופר שהתפרסם בחוברת 92 של "מקרקעין וערכם" בענין מעמד ב"תנאים" עפ"י הוראות סעיף 78 לחוק התכנון והבניה (להלן – "החוק") ופסיקתו כשמאי מכריע בהתאם להוראות סעיף 14 (ב) לתוספת השלישית לחוק.

מר לאופר הציג מצב בו ניתן היתר בניה ב"הקלה" מ"תנאים" והמחלוקת שהתעוררה בעקבות הדרישה לתשלום "היטל השבחה" בגין היתר זה.

הפרוש למושגים השונים כגון "תנאים", היתרי בניה עפ"י "תנאים", "הקלה" ותשלום "היטל השבחה" בגין תוספת זכויות כפי שבאו לביטוי במאמר הנ"ל – מצריך הבהרה, לאור הוראות החוק החד-משמעיות בכל הנוגע לכל אחד מהמושגים הנ"ל:

היתר בניה – בהתאם להוראות סעיף 145 (ב) לחוק – יינתן רק אם הבקשה להיתר תואמת את הוראות התכנית והתקנות החלות על הקרקע נשוא הבקשה.
כהשלמה לתנאי הבסיסי הנ"ל קבע המחוקק אפשרויות נוספות למתן היתרי בניה:

1. בהגבלת הזכויות שנקבעו בתכנית המאושרת.
2. בתוספת זכויות על אלה שנקבעו בתכנית המאושרת.

1. (1) – "תנאים" בהתאם להוראות סעיף 78 לחוק
   לאחר פרסום הודעה לפי סעיף 77 לחוק – בדבר הכנת תכנית חדשה לשטח אשר לגביו חלה תכנית מאושרת קודמת – רשאית הועדה המחוזית להגביל מתן היתרי בניה התחום התכנון מחדש – עפ"י "תנאים" בהתאם להוראות סעיף 78 לחוק.
   משהוגבלו זכויותיו של פלוני בנכסו – רשאי הוא לקבל פטור מתשלום מיסים בגין התקופה בה הוגבלו זכויותיו בקרקע (סעיף 78 לחוק).
   תקופה זו של "תנאים" למתן היתרי בניה הוגבלה ע"י המחוקק למשך זמן שהוא המוקדם ביותר מהחלופות המנויות:
   1. עד לקבלת התכנית.
   2. עד הפקדתה או עד דחייתה.
   3. עד שיבוטלו ע"י מי שקבעם.

   ה"תנאים" מתבטלים במועד הפקדת התכנית החדשה (לכל המאוחר – כמפורט בחלופות לעיל) ואז מפנה המחוקק את מי שהוסמך ליתן היתרי בניה – להוראות סעיפי 97 ו-98 לחוק
   (*) מזכירת הועדה המקומית "מרכז" ומתמחה אצל השמאי מר יהרמיהו אלוני.

   2) היתרי בניה בתקופת הפקדת תכנית – סעיפים 97 ו-98 לחוק
   בתקופת ההפקדה היתר הבניה צריך להיות תואם, הן את התכנית המאושרת והן את התכנית החדשה המופקדת. רק לוועדה המחוזית (בהתאם להוראות סעיף 97 לחוק) נתן המחוקק סמכות להתיר בניה בהתאם לתכנית המאושרת, ושלא בהתאם לתכנית המופקדת.
   בנוסף – ניתנה לוועדה המחוזית (כמפורט בסעיף 98 לחוק) אפשרות לאסור מתן היתרי בניה בשטח בו הופקדה תכנית חדשה – החל מתחילת ההפקדה ועד לאישור התכנית החדשה או לקבוע תנאים למתן היתרי בניה בתקופה זו – כל זה במטרה למנוע אילוצים בשטח בו הופקדה התכנית החדשה.
   בשני המצבים המנויים לעיל – זכויות הבניה מוגבלות והן פחות ממה שניתן להתיר עפ"י התכנית המאושרת.
   ההבדל בין ה"תנאים" לפי סעיף 78 לחוק והגבל היתר הבניה לפי סעיפים 97 ו-98 הוא ש"התנאים" מוטלים רק במקרה שמוסדות התכנון מעוניינים להגביל מתן היתר בניה בתקופת הכנת תכנית חדשה. בעוד שבשלב שלאחר הפקדת התכנית החדשה – חלות אוטומטית המגבלות שבסעיף 97 לחוק, בכל מקרה.

    

2. ב) היתר בניה כ"הקלה" לפי סעיף 147 לחוק
   האפשרות ליתר היתר בניה בתוספת זכויות, מעבר למה שנקבע בתכנית מאושרת, היא ה"הקלה", "הקלה" היא אפשרות ליתן היתר בניה בסטיה מהוראות תכנית, דהיינו, במירווח שבין קצה הוראות התכנית (תקנון) לבין מצבים, אשר הוגדרו בתקנות כמצבי "סטיה ניכרת", וכפוף לפרוצדורה מסוימת. כאמור, אפשרות זו מוגבלת ע"י רשימה של איסורים, הנקראת "תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית)". ה"הקלה" מתיחסת לתכנית המאושרת החלה על הנכס. המחוקק לא קבע כי ניתן לאשר "הקלה" מ"תנאים". הבסיס לאישור ה"הקלה" הוא אך ורק הזכויות שהוקנו לנכס בתכנית מאושרת.המצב שהוצע ע"י מר לאופר במאמר הנ"ל, בו ניתן היתר בניה ב"הקלה" מ"תנאים" איננו עומד במבחן הוראות החוק. ואם אכן ניתן – אזי היתר בניה זה איננו חוקי, בהתאם לפסקי הדין הרלבנטיים "איגרא רמא בע"מ", בג"צ 16/50 פד"י ה' 229 ן"אחים אריאל" – ע"פ ת"א 50/74( פס"מ תשל"ד 3. 348) היתרי בניה הנוגדים את הוראת התכנית המאושרת הם מחוסרי תוקף וייחשבו לאפס.
   אפרט כאן, לדוגמא, מקרה דומה בו נדרש תשלום היטל השבחה בגין היתר בניה ברשות מקומית שבמחוז המרכז:
   1. 1. תכנית מתאר שאושרה בשנת 1970 ( להלן – "התכנית הבסיסית") קבעה לחלקה בשטח כ- 1350 מ"ר יעוד של אזור מגורים ב/1 עם זכויות בניה של 110% ב- 4 קומות. לעידוד בניה לגובה היוו תקנות "סטיה ניכרת" חלק מתקנון התכנית:
         • 6% הקלה משטח המגרש
         • 5% בגין מעלית 
         • 5% – 2.5% לכל קומה x 2 קומות בסה"כ 16%

         ובסה"כ הסתכמו אחוזי הבניה ב- 126% ל- 18 יח"ד – שטח מבונה 1,700 מ"ר.
         העיריה נהגה להתיר תוספת של 25% משטח הבניה למרפסות – 425 מ"ר. בסה"כ היה ניתן לבנות על החלקה שטח מירבי של 2,125 מ"ר, בנין בן 6 קומות – 3 דירות לקומה, כל דירה בשטח כ-118 מ"ר.
         זכויות בניה אלה היו פטורות מתשלום "היטל השבחה" (תכנית שאושרה לפני 1.7.1975).

      2. בשנת 1981 הוחלט על הכנת שינוי לתכנית הבסיסית במטרה:
         1. להקטין צפיפויות בניה.
         2. לקבוע תקן חניה.
         3. לקבוע דרך לחישוב אחוזי הבניה.

         סעיף (ג) בא להחליף את הנוהג של אישור תוספת 25% משטח הבניה למרפסות, באחוזי בניה מירביים למגרש (כולל מרפסות).
         פורסמה הודעה לפי סעיף 77 על הכוונה להכין שינוי לתכנית הבסיסית והוועדה המחוזית אישרה "תנאים" לפי סעיף 78 על-פיהם מותר להתיר, באזור מגורים ב/1 – לא יותר ב-11 יח"ד לדונם נטו, 27.5% לקומה ב- 4 קומות, סה"כ 110% (מירבי).

      3. בשנת 1984 הופקדה התכנית אשר לגבי הכנתה פורסמה ההודעה לפי סעיף 77 (להלן – "התכנית החדשה") וזכויות הבניה בהוראות התכנית תאמו ל"תנאים" הנ"ל, היינו, 11 יח"ד לדונם – 110%.
         זכויות הבניה לחלקה הנדונה לפי התכנית החדשה היקנו לחלקה אפשרות בניה של 14.85 יח"ד ב- 4 קומות, שטח בניה מירבי (כולל מרפסות) של 1485 מ"ר.
      4. היתר בניה שאושר ע"י הועדה המקומית היה מבוסס על "הקלה" בשני מרכיבים: 0.15 יח"ד ותוספת 11% שטח מבונה (148.5 מ"ר).

לסיכום

• הדוגמא לעיל:

 במקרה הנדון המצב התכנוני הקודם הינו התכנית הבסיסית (שאושרה ב- 1970) ולא "התנאים",כפי שנקבע ע"י הוועדה המקומית.

 במצב התכנוני החדש – הוראות הבניה, עפ"י התכנית המופקדת בתוספת ה"הקלה" איפשרו להקים על החלקה בית מגורים ובו 15 יח"ד ב-6 קומות, כל דירה בשטח כ-110 מ"ר על דירה (לעומת התכנית הבסיסיסת).

מאזן הזכויות מצביע על כך כי, לכשתאושר התכנית החדשה, תהיה "ירידת ערך" לחלקה והבעלים יהיו זכאים לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

ה"הקלה" שאושרה ע"י הוועדה המקומית לא העלתה את שווי הנכס (לעומת התכנית הבסיסית) אלא הקטינה את שיעור ירידת ערכו ( לקראת אישור התכנית החדשה). 

בהעדר "עליית שווי המקרקעין" לא נוצרה השבחה בנכס ולכן לא ניתן לדרוש תשלום "היטל השבחה" בגין ההיתר המבוקש.

• כללי:

הוראות החוק המפורטות לעיל והמחשתן, ע"י הבאת מקרה דומה לנשוא הבוררות וניתוחו, מוליכות למסקנה כי לא ניתן לייחס עליית שווי בנכס – לתכנית עתידית כלשהיא, אשר טרם נדונה ע"י מוסדות התכנון. זאת כאשר עקרונות התכנון החדש והזכויות שיוקנו לנכסים בתחום התכנית עוד לא התגבשו – התכנית אשר נמצאת במצב של "טרום היווצרות" עשויה להידחות או להשתנות בכל שלב משלבי הריון בוועדה המקומית או בוועדה המחוזית, טרם ההפקדה, או אף באותם מוסדות תכנון ואחרים, ע"י קבלת התנגדויות לתכנית לאחר תום מועד ההפקדה.

מן הראוי להטעים שבמצב הביניים הזה, שבו חלים ה"תנאים" לפי סעיפים 77 ו-78 איננו מצב תכנוני סטטוטורי המקנה זכויות בניה או מפחיתן. מצב ביניים זה הינו מכשיר בלבד למתן היתרי בניה בתקופה שבין תכנית מאושרת קודמת והפקדת תכנית חדשה.

אי לכך, ככל הנראה בגבולות החוק והסבירות ההגיונית, לא יכול להיווצר מצב של עליית שווי בנכס. כתוצאה מאישור "תנאים" לפי סעיף 78 לחוק, כשם שבאותה מידה גם לא ניתן לתבוע "ירידת ערך" (סעיף 197 לחוק) עפ"י מצב ביניים זה.