בקובץ תקנות 4869 מ- 31.12.1985 – עמ' 340, התפרסמו תקנות התכנון והבניה (כינוי תכניות) התשמ"ו – 1985. מטרת התקנות היא – להסדיר את אשר נקבע בחוק התכנון לגבי הצורך בהליך מתאים לכל תכנית ברמתה: תכנית מתאר או תכנית מפורטת.
חוק התכנון והבניה קובע הוראות שונות המבדילות בין הליך לאישור תכנית מתאר ובין הליך לאישור תכנית מפורטת.
חלק מן ההבדלים הם כדלהלן:
דיון בתכנית מפורטת יכול שייעשה בוועדת משנה של ועדה מקומית, בתכנית מתאר חייבת לדון מליאת הועדה המקומית.
זכות הערר שונה בין תכנית מתאר ובין תכנית מפורטת.
ישנו הבדל לענין אישור שר הפנים בין תכנית מתאר ובין תכנית מפורטת.
קיימת הבחנה לגבי אישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית בין שני סוגי התכניות.
סקירה זו באה להבהיר את ההבדלים בין סוגי התכניות. העדר הידיעה האם מדובר בתכנית מפורטת או התכנית מתאר גורם לתקלות, אי הבנות והליכים בבתי המשפט שאף הביאו לפסילה או לביטול תכנית לאחר גמר ההליכים לאישורה.
- כללי
בחוקקו את פקודת בנין ערים. 1936 וחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 – שאף המחוקק להגשים מטרות מסוימות, הנעוצות בטובת הכלל. כגון שמירה על בריאות הציבור, פיתוח דרכי תחבורה נאותים, השבחת תנאי המגורים של התושבים ושמירה על יפי הבניה. מטרות אלו, המהוות בסיס לחוקי התכנון, פוגעות בהכרח בחופש הפרט לנצל את אדמתו כפי רצונו הוא וללא התחשבות בהוראות התכנון המגבילות.
מפקודת בנין ערים וחוק התכנון עולה כי המחוקק העדיף את הצורך בתכנון הנעשה לטובת הכלל על פי החופש של הפרט לנצל את אדמתו כרצונו. שכן עיקר ההוראות בתכניות מתייחסות להגבלות על השימוש במקרקעין: קביעת צורת הבניה, קווי הבניה וכן יעוד מקרקעין למטרות ציבוריות לרבות הפקעתן למטרה זו.
תכניות – על פי פקודת בנין ערים וחוק התכנון – חייבות להיות מוכנות ומאושרות כדין. שכן אין הדעת סובלות שתכניות אשר לא הוכנו או לא אושרו כדין יאפשרו לפגוע באיזה שהיא זכות מזכויות הפרט המתייחסות לניצול אדמתו על פי רצונו. כמו כן לא תוכל הרשות להטיל על הפרט חובת השתתפות בישומה של תכנית הלכה למעשה (הפקעות, היטל השבחה וכו') במקרים בהם לא הוכנה או לא אושרה התכנית כדין.
התכנון של שטח המדינה מורכב בחלקו מתכניות שאושרו על פי חוק התכנון והבניה תשכ"ה אשר ביטל את ההוראות של פקודת בנין ערים, ונשארו בתוקף מכוח הוראות חוק התכנון והבניה תשכ"ה אשר ביטל את ההוראות של פקודת בנין ערים 1936, והשאיר התכניות בתוקפן (סעיפים 273 ו- 276 לחוק התכנון). - הסדרת התכנון
- לפי פקודת בנין ערים 1936:
שטח המדינה חולק ל- 6 מחוזות:
מחוז ירושלים (כולל נפת ירושלים).
מחוז הצפון (כולל נפות צפת, כנרת, יזרעאל ועכו).
מחוז חיפה (כולל נפות חיפה וחדרה).
מחוז המרכז (כולל נפות השרון, פתח תקוה, רמלה ורחובות).
מחוז תל אביב (כולל נפת תל אביב/יפו).
מחוז הדרום (כולל נפת אשקלון ובאר שבע).התכנון עפ"י הפקודה הוסדר ע"י תכניות כמפורט דלהלן:תכנית מקוצרת.- תכנית מפורטת.
- תכנית חלוקה.
- לפי חוק התכנון והבניה תשכ"ה:התכנון מתבסס אף הוא על החלוקה של שטח המדינה למחוזות ונפות, כמפורט לעיל, הינו חלוקה ל- 6 מחוזות.
החלוקה למחוזות ולנפות היא חלוקה אדמיניסטרטיבית בלבד. שכן ביטול של מחוז או של מרחב תכנון מקומי ושינוי גבולותיהם לא יפגעו בתקינותן של תכניות שהותקנו ביחס לאותו מחוז (ס' 262).
החידוש בהוראות חוק התכנון (לעומת הפקודה הוא בכך שעל פי חוק התכנון יש לאשר תכנית מתאר ארצית למדינה כולה, בעוד שהפקודה דאגה לתכנון של מחוזות ולא היה גוף שמתפקידו לדאוג להכנת תכנית ארצית.את התכנון ניתן להסדיר באמצעות אחת מהתכניות כמפורט דלהלן –- תכנית מתאר ארצית –
מטרתה לתכנן את שטח המדינה כולו (ס' 49).
כוחה של תכנית זו יפה מכוחה של כל תכנית אחרת, אם לא נאמר אחרת (ס/ 131). - תכנית מתאר מחוזית –
מטרתה לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע תכנית המתאר הארצית במחוז, וכל דבר שיש לו חשיבות כללית למחוז והעשוי לשמש מטרה לתכנית מתאר מקומית, ובכלל זה תנאים נאותים למחוז מבחינת הביטחון והתעסוקה (ס' 55). כוחה של תכנית זו יפה מכוחה של תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת, אם לא נאמר אחרת בתכנית (ס' 130). - תכנית מתאר מקומית –
מטרתה לפקח על פיתוח המקרקעין במרחב התכנון המקומי, תכנון המקרקעין והשימוש בהם, שמירה על נכסים בעלי חשיבות ושמירה על מקומות חשובים מבחינת הטבע (ס' 61). תכנית זו כוחה יפה מתכנית מפורטת אם לא נאמר אחרת בתכנית (ס' 129). - תכנית מפורטת –
מטרתה להסדיר תכנון מפורט של מקרקעין מסויימים במרחב התכנון המקומי (ס' 66). - תכנית מיוחדת –
מטרתה לתכנן מרחב תכנון מיוחד או כל חלק ממנו (ס' 71). מעמדה כמעמד תכנית שהוכנה ע"י ועדה מחוזית (ס' 75).
ההוראות באשר להכנה, הפקדה, אישור, שינוי, ביטול והתלייה של תכניות אינן זהות לגבי כלל התכניות ויפורטו בהמשכה של סקירה זו.
- תכנית מתאר ארצית –
- תכנית בינוי והיתרי בניה
הוראות סעיף 145 (ב) לחוק מחייבות את הועדה המקומית לבדוק בקשה להיתר בניה עפ"י שתי אמות מידה: "תכנית ותקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים".
במקרה הנדון – "תכנית" פירושו כל אחת מהתכניות שלפי פרק ג' סימן ז' לחוק.
לא מקובל להשתית מתן היתר בניה על תכניות המתאר הארציות והמחוזיות. באלה האחרונות – חסר הפירוט המצביע על זכויות בניה, צפיפויות, גובה בניינים, מרווחים וכיו"ב – הוראות המהוות את הבסיס למתן היתר.
תכנית המתאר המקומית או שינוי לה – והתכנית המפורטת או שינוי לה – הן עפ"י רוב התכניות אשר מאפשרות לוועדה המקומית לאשר היתרי בניה על פיהן.
מאידך גיסא – קיים שלב ביניים אשר אינו נמנה על התכנית בפרק ג' הנ"ל – אולם מקובל במקרים בהם נבנים בשטח מסויים מספר בניינים והייזם נדרש להראות לועדה המקומית ב"תכנית בינוי" או "תכנית עיצוב ארכיטקטוני" כיצד תראה התמונה הכוללת של הבניינים שעומדים להקים בשטח. אין לתכנית הבינוי כל מעמד חוקי כשלעצמה, אלא רק כדי להציג בצורה מוחשית יותר את הקבוע בתכנית המפורטת או במתאר.
הבסיס החוקי לזכותה של הועדה המקומית להזדקק ל"תכנית הבינוי" באה עפ"י רוב בהוראות ובתקנות התכנית.פסק דין מקיף לגבי חוקיותן של תכנית בינוי הוא בג"צ 511/80. זו עתירתו של אדריכל שנטל חלק בהכנתה של תכנית מתאר בקשר לבנין "יד לבנים" ו "בית הלוחם" בחיפה. בתכנית המתאר נקבע שתכנית בניה בשטח התכנית תהיה כפופה לתכנית בינוי, אשר תאושר ע"י הועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה. תכנית הבינוי תוכן בהתחשב בבניינים הציבוריים הקיימים ובנוף הסביבה.
טוען העותר, כי תכנית הבינוי שהובאה בפני הועדה המחוזית ואושרה על ידיה היא לפי אופייה וייעודה תכנית מפורטת, הטעונה הפקדה ומתן אפשרות להגיש התנגדויות וקיום כל ההוראות האחרות שבחוק בקשר לתכנית מפורטת. כנגד העותר טענו המשיבים כי תכנית הבינוי איננה תכנית מפורטת ואין היא תכנית אחרת מסוג התכניות שבפרק ג' לחוק – "אלא היא תיאור תכנוני והנדסי מפורט של תכנית שאושרה כבר, שנועדה לפרוש לפני הרשות התכנונית המופקדת על כך, תמונה מלאה יותר ומעמיקה יותר של דרכי הביצוע המתוכננות". העתירה נדחתה כי המועד להגשת ההתנגדות היה בעת הפקדת התכנית ומשאושרה זו, כולל הוראה בדבר הצורך בתכנית בינוי לפני מתן היתר הבניה. לא ניתן להתנגד לה, ולבטל את הסדר על פיו פעלו רשויות התכנון והיזמים.עתירה זו מבציעה גם על האפשרות הקיימת על פי החוק להתיר היתרי בניה על פי תכנית מתאר מקומית – משזו האחרונה כללה בהוראותיה פירוט תשתית ובסיס למתן ההיתרים. - תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת – הדומה והשונה
כאמור לעיל, הותקנו לאחרונה תקנות המחייבות שימוש בכינוי מתאים לכל תכנית, יובהר כי התקנות לוקחות בחשבון את העובדה שלעיתים תכנית מתאר מכילה פירוט כשל תכנית מפורטת, לכן מודגש בתקנות כי גם במקרים אלה יש לציין שהתכנית היא תכנית מתאר מקומית.
היוזמה להכנת תכנית מתאר נתונה למוסדות התכנון בלבד (ס' 62) בעוד שהיוזם להכנת תכנית מפורטת יכול שיהיה גם בעל הקרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (ס' 67 (א)).
הסמכות לדון בתכנית מתאר היא סמכותה של מליאת הודעה המקומית (ס' 18 (ו) (1)), בעוד שהסמכות לדון בתכנית מפורטת הוענקה גם לועדת המשנה של הועדה המקומית (ס' 18 (ז) (1)).
הנושאים בהם תקבע תכנית המתאר מפורטים בס' 63. אלה המותרים לקביעה בתכנית מפורטת מפורטים בס' 69.
לדוגמא: בס' 63 (2) נאמר: "התווייתן של דרכים חדשות, וכן הטייתן, שינויין וביטולן של דרכים קיימות".
כאשר הותוותה הדרך בתכנית המתאר – ניתן בתכנית מפורטת (ס' 69 (2)) לייעד קרקעות לדרכים.
תשומת הלב מופנית לשינויים במינוח של המחוקק:
תכנית המתאר מתווה דרכים – ומשהותוו ע"י המתאר התכנית המפורטת מייעדת קרקעות בעבורם.
כאשר נקבעו הוראות מתאימות בתכנית מתאר (לדוגמא – ייעוד שטח לבנין ציבורי) לא ניתן לשנותן ע"י תכנית מפורטת, אלא אך ורק ע"י שינוי לתכנית מתאר. בית המשפט העליון ביטל את אישורה של תכנית שעסקה בכגון דא – ללא סמכות כדין.
אולם – בהיעדר תכנית מתאר או אף בהיעדר הוראות מתאימות בתכנית המתאר – מותר לקבוע כתנית מפורטת הוראות (נוסף למפורט כאמור בס' 69) גם בכל העניינים היכולים להיות נושא לתכנית מתאר (ס' 63) ואז כל שינוי לתכנית זו יהווה שינוי לתכנית מפורטת.
הסמכות לערור על דחיית תכנית מתאר נתונה לועדה המקומית בלבד, בעוד שהדרך לערור בפני הועדה המחוזית על דחיית תכנית מפורטת פתוחה בפני כל הרואה עצמו נפגע מהדחייה (ס' 67 (ג)).
ההליכים בדבר הפקדת תכנית המתאר והתכנית המפורטת – זהים.
כנ"ל לגבי מיקומה של התכנית המופקדת ופרסום ההפקדה. אולם ההודעה בדבר הפקדת תכנית מתאר תימסר לכל משרדי הממשלה. תנאי זה איננו נדרש לגבי הודעה על הפקדת תכנית מפורטת.
ההליכים להגשת התנגדויות לתכנית מתאר ולתכנית מפורטת – זהים.
רשאי להגיש כל מי שרואה עצמו נפגע מהתכניות (ס' 100). מקום הגשת ההתנגדויות זהה (ס' 103 (2)) וכנ"ל לגבי סמכויות המוסד שיכריע בהתנגדות לתכניות הנ"ל, ההליכים על פיהם יתקיים הדיון בהתנגדות, הליכי אישורן – של התכניות – אינם זהים.
לפי ס' 68 לחוק טעונה תכנית מפורטת אישור הועדה המחוזית. אולם תכנית מפורטת החלה בשטח שאין בו תכנית מתאר – טעונה עד לאישור תכנית המתאר – אישור כאילו היתה תכנית מתאר.
לפי ס' 109 – אם החליטה ועדה המחוזית לאשר תכנית מתאר, עליה להודיע על כך לשר הפנים לפני מתן פרסום לאישור. השר רשאי, תוך 15 יום, לדרוש מהועדה המחוזית לדון מחדש באישורה של תכנית המתאר. כנגד זה – לפי ס' 113 הועדה המחוזית יכולה לאשר תכנית מפורטת, בלא להודיע על כך לשר הפנים וללא האפשרות לשר הפנים לעיין בה מחדש.
היינו – יש הבדל בין אישור תכנית המתאר ותכניות מפורטת וכאשר מאשרים תכנית מפורטת בשטח שאין בו תכנית מתאר (ס' 68) יש לנהוג בה כאילו היא תכנית מתאר ולשלוח הודעה לשר הפנים על אישורה – כנדרש בס' 103.
הסמכות לערור בפני המועצה הארצית על דחיית תכנית מתאר ניתנה לועדה המקומית (ס' 110) לחבר מועצה ארצית או שר וחבר הועדה המחוזית (ס' 111) בעוד שהגשת ערר למועצה הארצית על דחיית התנגדות לתכנית מפורטת טעונה הסכמה מוקדמת של הועדה המחוזית (ס' 115).
- לפי פקודת בנין ערים 1936:
לסיכום – בסקירה זו התייחסתי לחלק מההבדלים שבין תכנית המתאר לתכנית המפורטת. אלה התכניות המעניינות עפ"ר את שמאי המקרקעין בבואו לבדוק זכויות בנכס. אולם, לא אוכל לסיים בלי לציין כי בנושא חשוב למדי, לא ניתן להצטמצם בשני סוגי התכניות הנ"ל. בהוראות החוק לגבי תכניות בנושא היטל ההשבחה ותביעת פיצויים בגין "ירידת ערך" אין הקבלה בסוגי התכנית"-
הוראות סעיף 196 א' – בענין גביית היטל השבחה מאפשרות לועדה המקומית לגבות היטל זה אם יעלה שווי המקרקעין "עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". הגדרת "תכנית" לענין גביית היטל השבחה (עפ"י הוראות התוספת השלישית לחוק) היא תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.
לעומת זאת, הוראות ס' 197 (א) לחוק. מאפשרות לכל מי שהיה בעל מקרקעין או בעל זכות בהם ביום שאושרה "תכנית" לתבוע פיצויים אם נפגעו המקרקעין שלא בדרך הפקעה. בנושא הפיצויים הרחיב המחוקק וכלל את כל סוגי התכניות המנויות בפרק ג' לחוק. לדוגמא – ניתן לתבוע פיצויים אם נפגעו מקרקעין כתוצאה מאישור תכנית מתאר מחוזית.