- כללי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן – החוק), בבואו להורות על תכנון חדש. קובע הוראות שמטרתן איזון כלכלי נאות בין זכויות הקניין של בעל מקרקעין מזה, לבין האינטרס הציבורי לפיתוח ראוי של אזור הבניה מזה.הוראת חוק הבאה למנוע פגיעה בלתי סבירה במקרקעין בעקבות, תכנון, הינה האפשרות להגיש תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. כדי למנוע תביעות קנטרניות, הנוגעות לשינויים קלים או לפגיעת של מה בכך, נדרש הבעלים של המקרקעין לצרף לתביעתו חוות דעת של שמאי מקרקעין. שמאי המקרקעין בחוות דעתו, יאמוד את הפגיעה, אם נוצרה, על-ידי השוואת שווי הזכויות במקרקעין בתכנון החדש לעומת שוויין של הזכויות במקרקעין אלה בתכנון מאושר קודם.
- צורות שונות של פגיעה במקרקעין
הפגיעה במקרקעין – בעקבות אישור תכנית – באה לידי ביטוי במקרים שונים:
א. בעת שינוי ייעוד לצורכי ציבור של חלק ממקרקעין או מקרקעין בשלמות, וייעודם להפקעה, בשלב שלאחר אישור התוכנית.
ב. לאחר התליית תכנית או קביעת הוראה בתכנית, המתנה את מימוש הזכויות בקרקע באישורה של תכנית עתידית, לדוגמא:
בתכנית מתאר מקומית מסומן שטח ל "חלוקה חדשה" ובהוראות התכנית נקבע כי זכויות הבניה ייקבעו בתכנית מפורטת שתכלול גם "חלוקה חדשה".
ג. שינוי ייעוד של מקרקעין, מייעוד אחד לייעוד אחר (לדוגמא: מתעשייה למגורים) כאשר מימוש הזכויות על פי הייעוד החדש מותנה בהריסה ובפינוי הבניינים הקיימים שנבנו לפי היתרי בניה, בייעוד הקודם.
ד. פגיעה במקרקעין בעקבות אישורן של תכניות מתאר ארציות ו/או תכניות מתאר מחוזיות, לדוגמא – התווייתה של דרך ארצית.
ה. פגיעה במקרקעין, בעקבות שינויים בתכנית חדשה, של זכויות הבניה המוקנות לשטח מסוים בתוכנית מאושרת.
- שינוי יעוד לצרכי ציבור
מבין כל סוגי הפגיעה המפורטים לעיל, (א-ה), סוג הפגיעה השכיח הוא הראשון ברשימה, היינו שינוי ייעודה של קרקע, שזכויותיה היו נגזרות מתכנית מאושרת ובאה תכנית חדשה וייעדה את המקרקעין לצרכי ציבור ולהפקעה.
במקרים אלה עומדות לנפגע שתי עילות פיצוי:
בשלב הראשון – פיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקע לפי הוראת סעיף 197 (א) – תוך שנה ממועד אישור התוכנית.
בשלב השני – מאוחר יותר, לאחר הפקעת הקרקע – פיצוי בגין הפקעת הקרקע בייעודה הציבורי. בשלב זה רשאית הרשות המקומית להפחית מהפיצויים עד 40% משווי הקרקע בייעודה הציבורי. התביעה המשמעותית מבין השתיים, מבחינה כלכלית, היא התביעה בשלב הראשון, שבה כאמור עוסק סעיף 197 (א). - דחיה במועד מימוש הזכויות
לפגיעה המפורטת בסעיף 2 (ב) לעיל, "התרופה" ניתנת, על פי רוב, ע"י הרשות המקומית המתכננת את התכנית החדשה, בנוסח של "סוף מעשה במחשבה תחילה".
במה הדברים אמורים? מגמתה של הרשות המקומית בבואה לתכנן מחדש שטח מסוים היא לגרום לעיכוב במימוש הזכויות – לבל יווצרו אילוצים בשטח – שימנעו אפשרות תכנון חדש טוב יותר. את הדחייה ב "מימוש הזכויות" הנוצרת אם ע"י התלייה, או קביעת השטח בתכנית מתאר "לחלוקה חדשה" שתעשה בתכנית מפורטת עתידית, ניתן לעשות ללא פגיעה בשווי המקרקעין: – צורה זו של תכנון נעשתה לדוגמה בשטחים בעלי היקף ניכר בנתניה.
בפסק-דין שניתן ע"י בית-המשפט העליון (ערעור אזרחי 299/88) (טרם פורסם) בעניין ש. שפירא ואח' נגד הוועדה המקומית נתניה והוועדה המחוזית מחוז מרכז, נקבע כי – "… אמנם בשלב זמני זה לא ניתן לבנות על החלקות, אולם זו שלילה זמנית של אפשרות ניצול החלקות ולא פגיעה בזכויות הקניין שנלוות לחלקות, זכויות אשר לאחר האיחוד והחלוקה ישובו ויקבלו ביטוי מוגדר". התשובה לפגיעה במקרקעין ניתנת על-ידי העברת עניין שמירת שווי הזכויות לתכנית עתידית ואין פגיעה בעקבות התכנית החדשה שייעדה את השטח "לחלוקה חדשה".
שיטה זו של הקניית זכויות – היא אמנם פתרון לבעיה של שמירה על שווי הזכויות, אך היא בניגוד ל "הלכת טור". "הלכת טור" קבעה שיש ליצור הפרדה בין המישור הציבורי של הפיצויים (סעיף 197א) והיטל השבחה (סעיף 196 א) לבין המישור של תשלומי איזון, זה האחרון נעשה בין בעלי הקרקע לבין עצמם.
בעלי הקרקע ברובם המכריע של המקרים, מרוצים מהמדיניות החורגת מ"הלכת טור": הם מעדיפים לקבל קרקע עם זכויות ולא מעוניינים לקבל תשלומי איזון או פיצויים.
בימים אלה הוגשה עתירה לבג"צ, שבה עתידה להתברר "הלכת טור" מחדש. העתירה עדיין לא הוכרעה (בעניין נהריה). - רשימת "שימושים חורגים"
ביום שאושרה תכנית המשנה את ייעוד הקרקע מייעוד מסוים לייעוד אחר – "הופכים" בניינים שנבנו בהיתר בנייה על-פי הייעוד הקודם – ל"שימושים חורגים" מהייעוד החדש, גם זה סוג של פגיעה במקרקעין.
המחוקק נתן את דעתו לבעייתיות זו כאשר הציע לרשויות דרך פעולה לפי הוראות סעיפים 178 לחוק ואילך: ניתן לקבוע רשימת "שימושים חורגים" שתאפשר לבניינים קיימים תקופת שימוש נוספת – גם לאחר אישור התוכנית החדשה.
התקופה להמשך השימוש תיקבע בשים לב לשנות קיומו של הבניין, למצבו במועד אישור התכנית החדשה, להמשך קיומו היעיל של הבניין מבחינה כלכלית וכמקור הכנסה, ובהתחשב במידתה ובאופייה של החריגה (סעיף 190 לחוק).
כאשר הרשות המקומית איננה פועלת מיוזמתה לפי האמור בסעיף 178 לחוק, ניתן לבקשה לפעול בהליך זה, אם ע"י הגשת התנגדות בתקופת הפקדת התכנית החדשה, או ע"י הגשת תביעה לפי סעיף 197 א לחוק – לאחר אישור התכנית. תביעה כזו יכולה "להזכיר" לרשות המקומית כי קיימת אפשרות לפעול לפי סעיף 178 לחוק – ועל ידי כך למנוע פגיעה במקרקעין בעקבות שינוי הייעוד.
- תכניות מתאר ארציות ותכניות מתאר מחוזיות
הפגיעה במקרקעין בעקבות אישורה של תכנית מתאר ארצית ו/או מחוזית הינה משמעותית. תכניות אלה מתוכננות שלא בידיעתם של בעלי מקרקעין ודבר הכנתן ואישורן לוקה, מבחינת האינפורמציה לציבור, בחסר – תכנית מתאר ארצית אף איננה מופקדת לפי הוראות החוק. הבעלים מודעים לפגיעה רק בעת ביצוע התכנית או ברצותם לממש את זכויותיהם בקרקע. עוברות לפעמים שנים רבות ממועד אישור התכנית עד מודעות הבעלים לפגעה במקרקעין. במקרים בהם נוצרת הפגיעה במקרקעין בעקבות אישורה של תכנית מתאר ארצית – כגון ייעוד שטח לפארק לאומי או התווייתה של דרך ארצית – והוועדה המקומית היא הגוף הנתבע לפי סעיף 197 א – אך היא איננה זו שמבצעת התכנית – נוהגות הוועדות המקומיות לצרף לתביעה גם את הגוף המבצע.
אם זה יזם פרטי הוא נותן כתב שיפוי לוועדה המקומית. אם זה משרד ממשלתי (כגון המשרד לעבודות ציבוריות או משרד התחבורה) הוא מצורף כצד לתביעה.
- המועד להגשת התביעה
המועד המוגבל של שלוש שנים, להגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 א לחוק, "רוכך" מעט ע"י המחוקק, כאשר הסמיך את שר הפנים להאריך את המועדים להגשת התביעה.
שר הפנים ,כפי שנוכחנו, במספר לא מועט של מקרים, ליברלי מאוד בהחלטתו להאריך את המועדים.
היה מקרה שבו שר הפנים לא ניאות לבקשה להאריך המועד להגשת תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 א לחוק ובמקרה זה הוגשה עתירה לבג"צ. בית-המשפט הגבוה לצדק קבע (תיק בג"צ מס' 174/88) בעניין יצחק אמיתי נגד הוועדה המקומית "המרכז" – (פורסם פד"י מב 4 89) כי הרשות המקומית לא הפקיעה קרקע שיועדה לצרכי ציבור בתקופה של כ – 26 שנים, ומכיוון שזכות הקניין, שהיא מזכויות היסוד של האדם בישראל, נפגעה במידה העולה על הסביר – יבוטל הייעוד הציבורי של הקרקע – והוא ישונה לייעוד המקורי.
- שינויים בזכויות הבניה
במקרים בהם הרשות המקומית נזקקה לתוספת שטחים ציבוריים לדוגמא, במטרה להרחיב דרכים קיימות, או להגדיל שטח בית ספר קיים, מתבצע תכנון אשר מקטין את שטח המגרשים לבנייה ויתרת המגרשים מצורפת לשטח הציבורי אך, בד בבד, מוספות זכויות בנייה למגרש המוקטן כדי להעלות את שוויו כך שיאוזן לפחות עם שווי המגרש בתכנית קודמת. בדרך זו מבקשות הרשויות להימנע מתביעת פיצויים לפי סעיף 197 א לחוק. - השבחה לעומת פגישה
במקרים בהם קיימת גם פגיעה במקרקעין וגם השבחה, עולה וצצה בעיה חוקית שהתעוררה החל ממועד תיקון מס' 18 לחוק.
החוק קבע שיש אפשרות לתבוע היטל השבחה בעקבות אישורן של מספר תכניות, שאושרו בזו אחר זו, ולא גבו היטל השבחה בגינן – בעת מימוש זכויות בנכס עפ"י התכנית האחרונה.
במקרה כזה ניתן לאמוד את ההשבחה מהתכנית האחרונה לתכנית הראשונה. לא נקבע בחוק כי במניין התכניות שניתן להביא בחשבון זה – יש להביא בחשבון הכולל – גם תכניות שייצרו פגיעה בנכס הנדון.
בעלים של המקרקעין – המודע למצב זה רק בעת שנדרש לשלם "היטל השבחה" – מועד בו על-פי רוב עבר כבר הזמן שניתן להגיש תביעה בגין פגיעה במקרקעין – איננו רשאי – הוא או השמאי המגיש "שומה אחרת" מטעמו – להביא במניין הכולל של התכניות – גם תכנית שייצרה בפועל פגיעה בנכס.
לאור הניסיון שהצטבר בנושא זה, מן הראוי היה להביא לתיקון בחוק – תיקון שיאפשר "התקזזות" של הפגיעה מההשבחה.
- שיעור הפגיעה
סעיף 197 א לחוק בא לענות על פגיעה במקרקעין הנוצרת בעקבות תכנית (שינוי ייעוד במקרקעין). קיים שיקול נוסף, פרט לעובדת קיום הפגיעה במקרקעין, העומד בפני השמאי שבא לתת חוות דעת בתמיכה לתביעה על פגיעה במקרקעין. והוא – מנין השיקולים לפי סעיף 200 לחוק. הסעיף המשלים את סעיפי 197 א הינו סעיף 200. סעיף 200 "מעקר" את זכויות התביעה לפיצויים בכל המקרים המפורטים בו, אולם כבר בסעיף 200 עצמו מצויה שלילת השלילה: "… ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים".
לאחר שהשמאי בחן את שתי התכניות – החדשה וקודמתה – והגיע למסקנה כי נפגעו זכויותיו של פלוני עקב אישור תכנית חדשה, השאלה העומדת בפני השמאי היא, האם הפגיעה עוברת את תחום הסביר – מהו "תחום הסביר".
מהו "הצדק" ומה הם "נסיבות העניין".
בתי-המשפט בפסיקתם דנו בנושאים אלה לאחרונה פעמים אחדות. השופטים נוקטים בעניין זה גישות שונות לחלוטין זו מזו, וטרם ניתנו אמות-מידה ברורות.
התביעה לפיצויים, המוגשת בעקבות חוות דעתו של השמאי, מובאת לדיון בפני הוועדות (מקומית ומחוזית) ובתי-המשפט. הן הוועדות והן בתי-המשפט אינם מונחים על ידי אמת-מידה כל שהיא. הוועדות אינן ערוכות לצפות מראש אילו הן התביעות הצפויות, מהו היקף הפיצויים שיידרשו לשלם, האם נעשה אי-צדק לנפגע פלוני או שיש חריגה מן הסביר ומה הן הנסיבות בהן יחויבו בתשלום.
כדברי אימות אגב של כב' השופט בייסקי בפסק-הדין בעניין וארון: "להוכחת הזכות לפיצויים, אין הנטל המוטל על התובעים מן הקלים כלל ועיקר".
הקו המנחה כיום (עדיין לפני פסיקה של בית-המשפט העליון בעניין החברה להפצת "פרי הארץ" בע"מ נגד הוועדה המקומית כפר סבא) הינו פסק-הדין בעניין חממי נגד הוועדה המקומית ראשון-לציון.
עד לעניין חממי הנ"ל, היה מקובל בכל הרשויות המקומיות שאין משלמים פיצוי בגין הפקעה הנובעת משינוי ייעוד בתכנית, כל עוד אין הפגיעה נובעת מהשינוי נוצרת כתוצאה מהפקעת קרקע בשיעור שאיננו עולה על 40% משטח המקרקעין המותרים לפי החוק להפקעה ללא פיצוי. בעניין חממי פסקו שלעניין הפיצויים לפי סעיף 197 א אין לוקחים בחשבון את העובדה שהרשות פטורה מתשלום במועד ההפקעה עד תקרה של 40% משטח המקרקעין.
המשמעות – הפיצוי בגין הפגיעה לפי סעיף 197 (א) בעקבות שינוי ייעוד התוכנית, צריך לקחת בחשבון את מלוא הנזק הריאלי שנגרם למקרקעין בגין שינוי הייעוד, ורק בבוא הרשות להפקיע – תילקח בחשבון זכותה להפקיע ללא פיצוי עד 40% מהמקרקעין.
נושא שיעור הפגיעה, שסעיף 200 חל עליה נדון לראשונה בהרחבה בבית המשפט המחוזי, בעניין החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נגד הוועדה המקומית כפר-סבא. שם אמרה כב' השופטת הדסה בין עיתו בפסק-דינה:
"כדי להפעיל בצורה ראויה את שיקול הדעת שנמסר לבית-המשפט בעניין סבירות הפגיעה, יש לבחון את מטרתו של סעיף 200. מאימרות של שופטים שונים, שהן אמנם אימרות אגב, נראה בעליל כי סעיף 200 חוקק לא כדי למנוע תביעות קנטרניות הנוגעות לשינויים קלים או לפגיעות של מה בכך: נראה שמטרתו היא ליצור איזון כלכלי נאות בין זכויות הקניין של בעלי המקרקעין מזה לבין האינטרס הציבורי לפיתוח ראוי של אזורי הבניה מאידך. בכל מה שליקטתי נראה כי מגמתו של סעיף 200 היא לתת לרשות חופש פעולה מספיק שיאפשר לה לתכנן מקומות ישוב ללא אילוצים בלתי-סבירים הנובעים מהיעדר משאבים. בגדר התכנון התכוונתי כמובן גם לשינויים בתכנון. לא יתכן שרשות מקומית תהיה כלואה בתחומה של תכנית מיושנת, ולא תוכל להכניס בה שינויים מתאימים לסיפוק צרכים שוטפים של ישוב מתפתח, רק משום שאין באמתחתה מספיק אמצעים כדי לפצות באופן מלא את כל בעלי המקרקעין שייפגעו ע"י השינוי. מדיניות נאורה יוצרת איזון בין זכויות הפרט ובין צרכי הכלל. בגדר האיזון הזה החליט המחוקק להטיל חלק מן הנטל על בעלי המקרקעין שנפגעו ובלבד שהרשות לא פגעה בבעל מקרקעין פלוני מעבר לסבירות ולצדק". על פסק-דן זה הוגש ערעור לבית-המשפט העליון, פסק-דן טרם ניתן. - לסיכום
המחוקק הטיל על שמאי המקרקעין את עול ההוכחה, כי אכן נוצרה פגיעה במקרקעין, בעקבות תכנון חדש.
עול ההוכחה, אם העניין נופל במסגרת סעיף 200 לחוק אם לאו, מבוטל, לדעתי, על הרשות המקומית, וזאת כל עוד לא נקבעו קריטריונים לעניין סעיף 200 לחוק.
בהעדר תמימות דעים בין השניים, יפסוק בית-המשפט במחלוקת – האם נוצרה פגיעה במקרקעין, האם מן הדין ומן הצדק לשלם פיצויים והאם הפגיעה במקרקעין עברה את תחום הסביר.