פגיעה במקרקעין ועקרון התכנית הצפויה

כללי

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן – החוק) מקנה לבעלים זכות תביעה לפיצויים בעקבות פגיעה במקרקעין עצמם או בתכונותיהם הקרקעיות.

שוויה של קרקע איננו נקבע רק לפי תכונותיה והשימושים שניתן לעשות בה באופן מיידי,

אלא גם לפי הפוטנציאל הגלום בה, באפשרות לפתח את הקרקע ולעשות בה שימושים טובים יותר בעתיד.

מבחינה זו הפוטנציאל הגלום בקרקע הינו חלק מהקרקע עצמה או חלק מתכונותיה ויש לקחת בחשבון, לכן, כחלק מהמרכיבים הקובעים את שוויה. מטרתו של הפיצוי שניתן בגין פגיעה במקרקעין הוא להעמיד את בעלי הקרקע במצב שבו היו טרם כניסת התכנית הפוגעת לתוקף.

ובמועד זה אם כללה הקרקע (את יש להוכיח) ערכים כלכליים המעוגנים בציפיות סבירות – יש לכללם.

בתי המשפט לרמותיהם – נזקקו ליתן פרשנות למונח "פוטנציאל תכנוני" והשפעתו על שווי הקרקע, לעניין שווי הקרקע ערב אישורה של "תכנית פוגעת", בתביעה לפיצויים לפי ס' 197 לחוק.

בתי המשפט הדגישו כי התנאי שתביעה כזו תצלח הינו – שהסיכוי האמור אינו קלוש ורחוק, אלא ודאי או שהוא לפחות בגדר ציפיה סבירה בנסיבות הענין.

 

מי הוא המוסמך לקבוע קיומו של פוטנציאל תכנוני

תיקון מס' 43 לחוק הטיל על שמאי המקרקעין – את נטל ההוכחה לקיומה של פגיעה במקרקעין, בעקבות אישורה של תכנית. על כן – נטל ההוכחה לקיומו של פוטנציאל תכנוני הועבר מבתי המשפט לכתפיו של שמאי המקרקעין, וממנו לשמאי המכריע.

היטיב להגדיר זאת כב' השופט מישאל חשין "בהילכת קהתי" (עא/4801/91) פ"ד מח 2 (121):

"30. בשולי הדברים ביקשתי להעיר, כי מסכים אני לעיקרון "התכנית הצפויה", אלא שלדעתי אין ענייננו בשאלה משפטית אלא בשאלה עובדתית של שמאות. אומדן שווים של מקרקעין נעשה בידי מומחים לדבר, על פי תנאי השוק בזמן ובמקום מסוימים. וכך, אם "תכנית צפויה" משפיעה – הלכה למעשה – על שווים של מקרקעין מסוימים, פשיטה שהשפעה זו תמצא ביטוי בשומתם, ואילו אם "תכנית צפויה" אחרת אינה משפיעה – הלכה למעשה – על שווים של מקרקעין מסוימים, לא תובא אותה תכנית במניין השומה.

בין כך ובין אחרת, השאלה היא שאלה שבעובדה. ההנחיה המשפטית לשמאים תהא כי במקום בו משפיעה "תכנית צפויה" על שווים של מקרקעין, לא ימנעו מהביא השפעה זו בקביעתה של השומה. ראה עוד והשווה חשין, בספר הנ"ל, בעמ' 123-129, בייחוד בעמ' 128-129."(ה.ש.)"

ביהמ"ש העליון "חיזק" את העמדה שהובעה ע"י כב' השופט מ. חשין, כי השאלה אם קיים פוטנציאל תכנוני או לא – הינה שאלה עובדתית של שמאות, והמעשה שהיה כך היה:-

השמאי המכריע ברי צ'רניאבסקי שמונה ע"י ועדת ערר לקביעת ערכה של קרקע ערב אישורה של תכנית ולאחר מועד אישורה, בעניין תביעה לפיצויים לפי ס' 197 לחוק, קבע כי לקרקע היה פוטנציאל תכנוני – והוא נפגע.

ערעור שהוגש לוועדת הערר על הכרעתו זו של השמאי המכריע, נדחה ע"י ועדת הערר.

בביהמ"ש המחוזי – נדון ערעור על החלטת ועדת הערר (ע"ש 7163/99 – חברת עמית את מאיר בע"מ נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים – טרם פורסם) וכב' השופט מ. רביד ביטל את הכרעת השמאי המכריע בעניין קיומו של הפוטנציאל התכנוני.

ביהמ"ש העליון החזיר את החלטת ועדת הערר על כנה, בשבתו כבית המשפט לערעורים אזרחיים ע"א 8331/00 – (טרם פורסם). בהמלצת בית המשפט הסכימה נציגת הועדה המקומית לביטול פסק הדין של ביהמ"ש המחוזי בנימוק:

"… כידוע הערעור לבית המשפט המחוזי על החלטות ועדות הערר הוא בנקודה משפטית בלבד, להבדיל מעניינים שבשמאות, שבהם החלטות ועדת הערר היא סופית ואין עליה ביקורת שיפוטית".

 

פסיקה של "שמאי מכריע"

בעקבות התפתחות הפסיקה של שמאים מכריעים – שדנו בסוגית הפוטנציאל התכנוני, כדאי להביא לידיעת הצבור הרחב את העקרונות שנקבעו בפסיקות אלה.

• שמאי המקרקעין אשר שולמן בהכרעתו במחלוקת שבין סודרי מיכאל ואח' נ' הועדה המקומית לתו"ב פתח תקוה, דן בנושא הפוטנציאל התכנוני ועל פי הכרעתו של אשר שולמן: –

 

"3. פוטנציאל הקרקע

שווי שוק של קרקע בלתי מפותחת כולל את ערך השימוש הנוכחי בה ( למשל חקלאות) ואת הסיכוי לניצול רווחי יותר בעתיד. ערך זה יתגבש בעתיד בחלקות מסוימות אך לא בכולן, בהתאם למדיניות שתינקט ע"י רשויות התכנון באמצעות תכניות תקפות ובשלבים שונים של הכנה ולדרישת השוק לשימושי קרקע שונים.

 

עוצמת הציפיות השונות הקשורות בקרקע משתנה בהתאם לאווירה השוררת במשק, במדיניות המינהל המשתנה מעת לעת ובנתונים ספציפיים של הנכס הנדון."

 

"מיקום קרקע חקלאית במרכז הארץ עשוי ליצור ציפיות שבעתיד כלשהו ניתן יהיה לשנות יעוד הקרקע לבניה למטרת מגורים או למטרה מסחרית".

 

"ניצול המקרקעין מוכתב ע"י הביקוש וההיצע בשוק לשימושים שונים ועל ידי השימושים המצויים בסביבתם. התנאי שבסעיף 197 הדורש שהמקרקעין יפגעו ע"י התכנית מתקיים רק כשהתכנית שוללת שימוש שהוא סביר ומעשי בעתיד הנראה לעין".

 

דפנה לוינסון – שמיר בספרה "פגיעות במקרקעין ע"י רשויות תכנון" עמ' 320 קבעה כדלקמן:

"הפיצוי צריך להתבסס על ערכם של המקרקעין לולא הפגיעה ע"י הרשויות, ערך זה כולל גם את הסיכוי הסביר לממש בהם שימוש שהוא רווחי יותר מהיעוד ששונה. יש להתחשב גם בשימוש פוטנציאלי שטרם עוגן בתכנית החלה על הקרקע כל עוד מדובר בשימוש שהוא סביר או מעשי בעתיד הנראה לעין וכך שהוא משתקף כבר עתה בערכה".

היקף הפיצוי יהיה תלוי בשוויו של הסיכוי הסביר שנשלל."

"לאור כל האמור לעיל, קבעתי כי בתאריך הקובע היה לנכס הנדון פוטנציאל לשינוי יעוד מקרקע חקלאית ליעוד של אזור תעסוקה ומסחר עתיר שטח ויש להעריך בהתאם את גובה הפיצויים בגין ירידת הערך."

 

בעקבות הכרעתו, של אשר שולמן – שלמקרקעין היה פוטנציאל תכנוני שבוטל – הוגשו ערעורים לוועדת הערר ולבית המשפט המחוזי בת"א (עא 215/00). פסיקתו של אשר שולמן נשארה על כנה. כב' השופטת הילה גרסטל, שדנה בערעור בבית המשפט המחוזי בת"א – דנה בערעור נוסף בסוגיה דומה (עא/2076/00) בענין פרופ' א. נמדר נגד הועדה המקומית לתו"ב רמת גן.

 

השופטת סקרה את ההלכות שקדמו וביניהן פס"ד נשר ( שם נקבע כי גם תמ"א יכולה להיות תכנית פוגעת) ופס"ד זקס ( שם נקבע כי תשריט בקנ"מ קטן איננו מאפשר קביעה לעניין הפגיעה במצב קודם). העיקרון שנקבע ע"י השופטת – הפגיעה יכולה להיגזר רק מתכנית (במצב קודם) שממנה ברור כי אכן נגרמה פגיעה למקרקעין הנדונים, וזה לא משנה מה היא רמתה של התכנית בהיררכיה של תכניות לפי החוק (מתאר ארצית, חוזית, מקומית או מפורטת).

 

• קיומו של פוטנציאל תכנוני נפסק ע"י שמאי המקרקעין ירמיהו אלוני ואומץ ע"י כב' השופט מ. טלגם (ס. נשיא) בבית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו, בת.א. 165/97 בעניין גדעון פרלמן נ' הועדה המקומית רעננה ואח':

"פגיעה במקרקעין ע"י תכנית לפי סעיף 197 הינה ירידת שווי המקרקעין כתוצאה מהתכנית, בהשוואה לשווים ערב פרסום התכנית הפוגעת. שווים הקודם של המקרקעין מושפע מגורמים רבים מלבד זכויות הבניה המוקנות עפ"י תב"ע שבתוקף (דיון בעניין זה בע"א 483/86 בירנבך נ' הועדה המקומית לתו"ב ת"א יפו פ"ד מ"ב (3) 228), לפיכך בהערכת שווי המקרקעין לפני הפגיעה ע"י התכנית הפוגעת כאמור בסעיף 197 א' לחוק הביא השמאי בחשבון מכלול של גורמים העשויים להשפיע על שווי זה, וביניהם תכניות בעלות תוקף סטטוטורי וגם תכניות שהיו בשלבי הכנה שונים ובלבד שהציפיה לאישורן היתה סבירה בנסיבות העניין ובכלל זה תכנית רע/262/1, וגישתו נראית לי. (ר.ש.).  

 

פסיקת בית המשפט לגבי פוטנציאל תכנוני של נכס מקרקעין אשר נפגע על ידי תכנית, היא שהשווי איננו מגולם אך ורק מתוך תכנית המתאר אשר חלה עליו עובר לכניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת (וראו ע"א 483/86 בירנבך נגד הועדה המקומית, מפי הש' שמגר בעמ' 233); בקביעת שווי המקרקעין יש להביא בחשבון גם שווי הנובע מפוטנציאל לשינוי הייעוד בתכניות שעשויות היו לקבל תוקף אלמלא התכנית נשוא ההפקעה (ראו ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נגד מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ (4) 154) וכן ע"א 45/79 חברת קדישא גחש"א נגד חלקה 4 בגוש 3947 בע"מ ואח', פ"ד ל"ו(2) 233).

 

לפיכך יש ליתן לתכנית רע/262/1 שווי פוטנציאלי, שהקרין על שווי חלקתו של התובע שווי שהיה מתממש אלמלא תכנית מח/54ב העומדת ביסוד התביעה דנן אשר גרמה להקפאת אישורה של התכנית. כאשר הקפאה היא תולדה של הרצון להפקיע את המקרקעין יש להתעלם מירידת ערך הקרקע הנובעת מהקפאה זו, ולהעריך את שווים המלא בהתעלם מהגורים שגרמו להפחתת השווי בתקופת ההקפאה (וראו המרצה (י-ם) 915/68 סיטון ואח' נגד מדינת ישראל, פ"מ ע"מ 317, מפי הש' בן פורת, וכן בג"צ 388/84 מורדי ואח' נגד שר האוצר ואח' פ"ד ל"ס (2) 645), מפי המשנה לנשיא הש' בן פורת)".

 

• השמאית המכריעה – לבנה אשד, פסקה לאחרונה בתביעה של מושב חגור נגד הועדה המקומית לתו"ב "דרום השרון" וחברת החשמל. השמאית פסקה: –

"6.2.1 הצורך בהוכחת קיומו של פוטנציאל סביר לשינוי ייעודה של קרקע, כמשפיע על שוויה, נקבע בשורה של פסקי דין, המתייחסים לתביעות בגין ירידת ערך:

 

בפס"ד בירנבך נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב – יפו ואח' (ע"א 483/86) נקבע:

"אינפורמציה תכנונית רלבנטית מצויה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי ייעוד או הגדת אחוזי בניה, ובלבד שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר ציפייה סבירה בנסיבות העניין" (דברי כב' השופט מ. שמגר).

פס"ד הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ. ברעלי ואח' (ע"א1188/92), שב ומאמץ את המבחן שנקבע בפס"ד בירנבך, תוך שהוא מדגיש את נטל ההוכחה המוטל לעניין זה על התובע הנפגע:

"עליו להוכיח, לכל הפחות, כי הסיכוי לקבל הסכמה לשינוי ייעוד … היה בגדר ציפייה סבירה".

 

בפס"ד הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ. חב' עמית מאיר בע"מ (ע"א007169/99) נקבע, בין היתר:

"יש לתת פירוש מצמצם לתכניות צפויות, כשהכוונה לתכניות בצנרת, שקיים סיכוי ודאי או סביר, שיאושרו בעתיד הנראה לעין ואשר לדעת השמאי הן אמורות להשפיע על שווי המקרקעין".

באותם מקרים בהם ניתן להצביע על קיומו של הליך תכנוני – בשלב זה או אחר – הכרוך בשינוי ייעוד או כל שינוי משביח אחר, ניתן לייחס לקרקע פוטנציאל להשבחה. עוצמת "הממשות" של הפוטנציאל נקבעת פרטנית לכל מקרה, בהתאם לאיפיוניו, לרבות רמת תאימותו עם תכניות מתאר קיימות, עמדת רשויות התכנון ומצב התקדמותו של ההליך הסטטוטורי.

לחילופין, גם אם לא הוחל בהליך תכנוני ספציפי – אך קיומן של עסקאות בקרקע מצביע על מחירים, החורגים מהמחיר הראוי ע"פ המצב הסטטוטורי התקף – ניתן להקיש מכך כי "השוק" מייחס לקרקע פוטנציאל השבחה." (ה.ש.).

 

"6.2.4 לסיכום נושא קיומו של פוטנציאל תכנוני ערב אישור התכנית:

בדיקת המארג השלם של מסכת הנתונים שעמדו בפני – מצביעה על הקשרים כלליים תומכים לעומת הקשרים אזוריים ונקודתיים הפוכים – לצורך קביעת קיומו של פוטנציאל תכנוני לקרקע נשוא הערר.

מסקנתי היא, שגם אם המדיניות הכלל ארצית, כפי שתוארה לעיל, תרמה לעליית שווין של קרקעות חקלאיות, בכך שהוסיפה מימד של סיכוי סביר לשינוי הייעוד – הרי שהאיפיונים הספציפיים של המתחם הנדון:

היותו שטח עתיר תשתיות לאורך שנים

סיווגו כ"שטח נוף כפרי פתוח" בתמ"א (בניגוד לייעוד החקלאי הקודם):

כל אלה העניקו, לקרקע נשוא הערר, להערכתי, פוטנציאל ערטילאי, שאופיין באי וודאות. כלכלית, ניתן לבטא את רמת "ממשותו" של הפוטנציאל על בסיס הנחה שיידרשו לא מעט שנים עד שיבשיל לכלל "מועמד" לשינוי ייעוד אצל רשויות התכנון – באמצעות הכפלה במקדם ערך נוכחי (p.v)."

לסיכום

המסקנות הנובעות (עד מועד כתיבת מאמר זה) מההכרעות השונות לסוגיהן, מצביעה על מגמה מתגבשת לעניין הצורך בהוכחת קיומו של פוטנציאל תכנוני ואי מתן משקל לפוטנציאל זה באופן אוטומטי:

• טרם הסתמכות על "פוטנציאל תכנוני" במצב הקודם – על השמאי לבדוק ולהצביע על מגמות תכנוניות הנגזרות מהחלטות של מוסדות תכנון, תכניות בצנרת בשלבים סטטוטוריים שונים (פרסום הודעה על הכנת התכנית, הפקדה, דיון בהתנגדויות וכיו"ב), ותכניות של גופים מוסדיים אחרים כגון ממ"י – כל אלה יכולים להצביע על "תכנית בצנרת".
• במקביל, ניתן גם להסתמך על עסקאות המצביעות על "שווי שוק", כאשר מתגבש בעסקה כזו נתון, המבטא שווי גבוה יותר משוויה של הקרקע עפ"י יעודה המאושר סטטוטורית.

ולסיום יסלחו לי השמאים, על שלא צוטטה פסיקתם בשלמות. כל מילה שכתבו חשיבותה בצידה, אבל תקצר היריעה ולא אוכל לכלול הפסיקה בשלמות.